Informe De La Comisión Especial Política Que Investiga Los Hechos Ocurridos Los Días 11, 12, 13 Y 14 De Abril De 2002-06-07

I.     Marco Jurídico de las Competencias de la Asamblea en la Investigación.

Los sucesos ocurridos durante los días comprendidos del 11 al 14 de abril de 2002, marcarán para siempre la historia de Venezuela.  Fueron hechos lamentables y penosos para el pueblo.  Corresponde a la Asamblea Nacional, como órgano fundamental en el ejercicio del Poder Público, determinar las responsabilidades en que hayan incurrido algún o algunos funcionarios públicos, sean militares o civiles, a que haya lugar, pero dentro de la esfera de su competencia.

En este sentido, es claro que la responsabilidad de los funcionarios públicos está circunscrita a cuatro tipos, a saber:  La responsabilidad penal, cuya competencia corresponde a los tribunales penales; la responsabilidad administrativa, que corresponde dictarla a la contraloría correspondiente; la responsabilidad disciplinaria, que corresponde dictarla al superior jerárquico, y finalmente la responsabilidad política, cuya competencia corresponde a la Asamblea Nacional, en conformidad con lo dispuesto en el Texto Fundamental, que al efecto dispone:

Artículo 222.-  La Asamblea Nacional podrá ejercer su función de control mediante los siguientes mecanismos:  las interpelaciones, las investigaciones, las preguntas, las autorizaciones y las aprobaciones parlamentarias previstas en esta Constitución y en la ley y mediante cualquier otro mecanismo que establezcan las leyes y su Reglamento.  En ejercicio del control parlamentario, podrán declarar la responsabilidad política de los funcionarios públicos o funcionarias públicas y solicitar al Poder Ciudadano que intente las acciones a que haya lugar para hacer efectiva tal responsabilidad

En virtud de ello, se hace imprescindible para esta Comisión, antes de entrar en la materia, analizar el marco histórico y conceptual de la Responsabilidad Política, como competencia en la función de control del parlamento.

A.     Antecedentes

1.     Breve Relación Histórica

La Responsabilidad Política es un mecanismo de control parlamentario que tiene sus orígenes en el régimen político británico, el cual nace como producto del empirismo arraigado en esa nación, en donde surge por primera vez un conjunto de prácticas parlamentarias de las que se derivaron una estrechísima vinculación entre el Parlamento y el Gabinete.

Su antecedente no es de tipo normativo, sino práctico.  En la Carta de 1830 aceptada por el Rey Luis Felipe de Orleáns el 9 de agosto de ese año, no se formaliza de manera expresa este mecanismo típico del régimen parlamentario.  Sin embargo, la práctica nacida en 1833, cuando el Gobierno del Duque de Broglie, tras serle denegada por las Cámaras la autorización para hacer frente a los compromisos contraídos por el Rey en virtud de la firma de un Tratado, se vio forzado a presentar la dimisión.

Pero es solo con la llegada de la Tercera República francesa, en donde aparece el nacimiento normativo de esta figura típica de los regímenes parlamentarios.  Allí en la Ley Constitucional de 25 de febrero de 1875 el principio de la responsabilidad política encontró eco en el artículo 6° de dicho Texto:

Los ministros son solidariamente responsables ante las Cámaras de la política general del Gobierno, e individualmente de los actos personales.

Sin embargo, las deformaciones de este régimen condujeron a su fracaso por la precariedad de las funciones ministeriales que dieron como consecuencia la existencia de una multiplicidad de focos potenciales de amenaza para el Gobierno, lo cual se vio reflejado en los 96 Gabinetes que se sucedieron entre febrero de 1875 y febrero de 1934, allá en Francia.

2.     La Influencia de los Partidos Políticos

El nacimiento de este mecanismo de control como lo vimos, tuvo como escenario el siglo XIX, en donde la vida política estaba circunscrita básicamente para la burguesía, lo cual va a cambiar sustancialmente con la aparición de un nuevo sujeto en la vida pública:  las masas.

El sufragio universal, como reivindicación política de las clases inferiores de la sociedad, comportará la teórica entrada de las clases obreras a los Parlamentos, de la mano de los partidos políticos.  De manera que el juego partidista conferirá entonces al Parlamento una estructura diferente, debido a que serán ahora los órganos internos de los partidos los que elaborarán la política y quienes asumirán la representación de la población.

De manera que el sistema parlamentario se ve profundamente afectado por la entrada de los partidos en el escenario político.  Y uno de los aspectos más impactados será precisamente los mecanismos de control parlamentario de la acción de gobierno, y por lo tanto la propia conformación de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo.

De tal forma que las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno son un reflejo dependiente bien del estado de los partidos, bien de la toma de actitudes de muchos otros factores sociales.  En cualquier caso el Parlamento será la caja de resonancia de los partidos, que como consecuencia de los cambios estructurales que ofrece la realidad política, se arriba a una situación en la que la persona del diputado, que en un momento precedente decidía por su cuenta y obraba por iniciativa propia creyendo representar a todo el pueblo, ha sido sustituida por el partido y la fracción política que decide la actividad del diputado, sus discursos y votaciones, por lo menos en los temas de relevancia.  Todo ello ha incidido de modo decisivo sobre el control parlamentario, que se ha convertido con el devenir del tiempo en un derecho de control de las fracciones parlamentarios y con ello, de los propios partidos de la oposición sobre el Gobierno y aún sobre el partido mayoritario en que aquél se apoya.

Sin embargo la evolución ha incidido sobre la responsabilidad política gubernamental, tanto en lo que hace a su procedimiento como a su significación.  Hoy en muchos países la responsabilidad política del Gabinete ante el Parlamento ha cedido su lugar en gran medida a la responsabilidad electoral del partido que ha asumido el ejercicio de las funciones de gobierno, lo cual no es sino el corolario obligado de la desaparición, de facto, de la vía parlamentaria de exigencia o sanción de la responsabilidad política gubernamental.

3.     La racionalización de la sanción de Responsabilidad Política

El procedimiento de sanción de la responsabilidad política ha permanecido tradicionalmente ignorado por los textos constitucionales del pasado siglo, pese a que la deducción de la responsabilidad política adquirió categoría de símbolo como instrumento de control y de gobierno.

De ahí que en el esquema clásico del parlamentarismo no racionalizado, un gobierno venía obligado a presentar la dimisión cuando quedaba en minoría en la Cámara con ocasión de una votación considerada trascendente, si bien, en algunas ocasiones ni siquiera se atendiera a si existía o no tal trascendencia.

Ahora bien, esto era válido para el régimen británico por su modelo bipartidista, pero su viabilidad era dudosa para los sistemas políticos continentales.  Es por ello que la sucesión ininterrumpida de crisis de gobierno puso de relieve la conveniencia de buscar alternativas frente a ese modelo de relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo que no estaba sujeta a ningún tipo de traba procedimental.

La reacción frente a tal estado de cosas se produciría en el período de entreguerras.  Las Constituciones europeas que siguen al final del conflicto armado, tal como ocurrió en la Constitución del Reich alemán de 11 de agosto de 1919, con la Constitución federal de la República austriaca de 1 de octubre de 1920 y la Constitución de la República de Polonia de 1 de marzo de 1921, cuyos textos intentan racionalizar el régimen parlamentario.

A tal efecto, los miembros de las diversas Asambleas constituyentes que se reúnen al término de la Primera Gran Guerra, se esforzarán en reglamentar la moción de censura y el voto de confianza, incorporando a los ordenamientos constitucionales unos concretos procedimientos de exigencias de la responsabilidad política, con los que se trata de otorgar al Gobierno unas garantías frente a hipotéticos votos de desconfianza prematuros o irreflexivos.

En última instancia, esta racionalización implica el encauzamiento formal de los procedimientos de exigencia de la responsabilidad política, o la tecnificación de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, con la consecuente transformación de las prácticas del parlamentarismo decimonónico que estaban asentadas en costumbres y reglas empíricas.

Ahora bien, la racionalización del parlamentarismo introdujo en la práctica un conjunto de notables disfunciones en el funcionamiento del sistema.  Los mecanismos correctores q que antes aludíamos, en efecto, han venido a propiciar de modo un tanto artificial, la aparición de elementos de divergencia y de distorsión de las estructuras políticas.  Por lo demás, vale advertir que tales artilugios han carecido de eficacia.  No es el número de firmas, ni el quórum de votantes lo que da aliento o seguridad a un Gabinete; no es tampoco la corrección del juego, materia propicia a formaciones; la sensibilidad y la dignidad del Gobierno y el sentido de responsabilidad de los parlamentarios son lo decisivo, y no cabe ni mecanizar la conciencia, reemplazándola con automatismos, ni graduar a priori el ambiente parlamentario que un Gobierno necesita para vivir con decoro.

Posteriormente, las Constituciones posteriores a 1945 adicionarán a las técnicas ya incorporadas, nuevos mecanismos de racionalización que propenderán a proteger la estabilidad gubernamental.

La Ley Fundamental de Bonn, de 23 de mayo de 1949, ha llevado el principio racionalizador a sus consecuencias más extremas, generando una deformación del régimen parlamentario.

El mecanismo causante de ello es el que contempla el mencionado Texto en su artículo 67, con la llamada moción de censura constructiva, quizá la disposición más original de ese Texto.  Ahora, con esta denominación lo que se quiere significar es que la moción de censura está unida a la elección de una nueva personalidad en el lugar del que ha sido censurado.  So opone tal moción a la de censura destructiva, pues ésta se caracteriza por liquidar simplemente al que ha sido jefe del gobierno hasta el momento de la sanción de su responsabilidad política, sin colocar de modo simultáneo a una nueva personalidad en su lugar.

Ahora, la razón de la introducción de este mecanismo nace de la aplicación del artículo 54 del texto de la Constitución de Weimar, según la cual El Canciller del Reich y los ministros del mismo deben gozar de la confianza del Reichstag.  Si el Reichstag retira su confianza a uno de ellos, por voto expreso, debe dimitir.  Se situaba más allá del puro esquema formal, tratando de determinar el alcance del voto de desconfianza y de la obligación que el mismo entrañaba.  Tal alcance vendrá dado en función de la naturaleza de la mayoría que expresa la censura.  Como diría Carl Schmitt, Los motivos que empujan a los diferentes partidos a votar a favor o en contra de la confianza son a menudo diferentes.  Pero cuando esas motivaciones se contradicen manifiestamente, cuando, por ejemplo, los nacionalistas alemanes y los comunistas se unen para apoyar una moción de censura, la diversidad de los motivos excluye de manera evidente la consecuencia necesaria y razonable de la moción de censura, esto es, la posibilidad de una confianza a un nuevo Gobierno, con la subsiguiente formación de éste.  La moción de censura en tal supuesto, no es sino un acto de mera obstrucción, y en tal caso el deber de cese del Gobierno no debe existir.

Estos razonamientos calaron en el ánimo de los constituyentes germanos federales, quienes adoptaban como norte el asegurar al Gobierno y a su Canciller la autoridad necesaria para poder realizar una labor eficaz, así como el logro de la estabilidad, tratando para ello de garantizarle la mayor duración posible, esto es, adoptando como meta última la consecución de gobiernos de legislatura, a semejanza de lo que suele acontecer en Gran Bretaña.

A tal fin, se esforzaron en introducir un notorio obstáculo jurídico a la pura obstrucción parlamentaria.  De ahí que para derribar al Canciller Federal se exija una oposición lo suficientemente numerosa y coherente como para encargarse ella misma de levantar el pesado fardo del poder.  En definitiva, se ha querido proteger al Canciller y a su Gobierno frente la las mayorías inauténticas, meramente numéricas, cuya unión se ve propiciada por circunstancias puramente fortuitas o coyunturales, asentándose no en el deseo de construir, sino tan sólo en el de destruir, combatir o derribar.

B.     El Diseño del Control Parlamentario den la Constitución de 1999.

1.     Principios de Interpretación Constitucional

a)    Análisis De La Metodología De Interpretación Constitucional

El contenido de nuestra Norma Fundamental es, por una parte, la organización de los poderes públicos, sus relaciones recíprocas y sus limitaciones de unos frente a otros, es lo que se denomina la parte orgánica, por la otra, las relaciones del Estado con el individuo, los derechos de éste frente a aquél, que es la llamada parte dogmática.  Es sabido, y actualmente nadie duda de ello, que el conjunto de reglas de la Constitución son superiores a otras normas, sean ordinarias u orgánicas, pero de rango subprimario, y por lo tanto ninguna de estas pueden violarlas o contradecirlas, es por ello que se le conoce igualmente como Norma Fundamental, Carta Magna, Ley Primordial, etc.

Para garantizar esta supremacía, se ha dotado de suficiente poder a la rama judicial del Estado, para controlar los actos dictados por los cuerpos representativos, que sean contrarios al texto de la Constitución, en el sentido de que cuando existiese o exista una irreconciliable diversidad entre la norma subprimaria y la Constitución, es evidente que la que constituye la vinculación superior y tiene mayor validez debe ser naturalmente la preferida, dado que la Norma Fundamental es la voluntad, por emanación, del pueblo, y por lo tanto debe ser preferida a la de sus representantes.

La idea de atribuir a los órganos jurisdiccionales la función de ser guardianes de la Constitución tiene sus raíces en Europa, concretamente en la batalla de lord Edward Coke por la supremacía del Common Law.  Coke esgrimiría su doctrina sobre la autoridad del juez en cuanto árbitro entre el Rey y la nación con ocasión de su enfrentamiento con Jacobo I, en los primeros años del siglo XVII.  Frente al Monarca, que pretendía que los jueces eran meros delegados suyos, lo que según su juicio, le legitimaba para ejercer personalmente la función judicial, Coke respondería atribuyendo en exclusiva a lo jueces tal función.  Y frente al Parlamento, Coke subrayaría la tradicional supremacía del common law sobre la autoridad parlamentaria, en el Bonhem´s case en 1610:

Aparece en nuestros libros que en muchos casos, el common law controlará los actos del Parlamento, y algunas veces declararlos como totalmente nulos:  porque cuando un acto del parlamento va en contra del derecho común y la razón, o es repugnante, o es imposible de ser ejecutado, el common law lo controlaría y declararía tal acto como invalido.[1]

Esta importante doctrina del juez Coke estaba llamada al olvido tras el triunfo de la Glorious Revolution inglesa, pues en 1688 se proclamaba precisamente la doctrina contrapuesta a la soberanía del Parlamento.

Antes de su nacimiento material en Estados Unidos de América, con la sentencia que luego citaremos, es importante acotar, que aún cuando no aparece esta doctrina expresamente en la Constitución de ese país, en la Convención de 1787 se abordó el principio de la revisión judicial, y para muestra de ello basten los escritos de Hamilton, Madison y Jay, en lo que posteriormente se publicara como una obra unitaria bajo el rótulo de El Federalista.  En el artículo LXXVIII de esa obra, Hamilton argumentaría lo siguiente:

La interpretación de las leyes es propia y peculiarmente de la incumbencia de los tribunales.  Una Constitución es de hecho una ley fundamental y así debe ser considerada por los jueces.  A ellos pertenece, por lo tanto, determinar su significado así como el de cualquier otra ley que provenga del cuerpo legislativo.  Y si ocurriere que entre las dos hay una discrepancia, debe preferirse, como es natural, aquella que posee fuerza obligatoria y validez superiores; en otras palabras, debe preferirse la Constitución a la ley ordinaria, la intención del pueblo a la intención de sus mandatarios.[2]

Luego, con el nacimiento concreto de la revisión judicial, nace la doctrina de interpretación constitucional, en dos sentencias de la Corte Suprema de Justicia de Los Estados Unidos, una recaída sobre el asunto de William Marbury v. Madison, de 1803, y la otra en el caso de James McCulloch v. el Estado de Maryland de 1819.  En la primera de ellas se anula en forma primigenia una ley dictada por el Congreso de esa República, así como en la segunda, pero con una metodología distinta, puesto que era por un recurso de apelación.  En la primera, la corte esgrimió el siguiente razonamiento:

La cuestión de si una ley repugnante a la Constitución puede llegar a ser ley de la nación, es una cuestión profundamente interesante para los Estados Unidos; pero, felizmente, no es de una dificultad proporcionada a su interés.  Sólo parece necesario reconocer ciertos principios, que se supone han sido ampliamente y bien establecidos, para decidirlo.

Que el pueblo tiene un derecho original para establecer, para su futuro gobierno, principios tales que, según su opinión, conducirán a su propia felicidad, es la base sobre la cual ha sido erigida toda la constitución norteamericana.  El ejercicio de este derecho original representa un gran esfuerzo; no debe repetirse frecuentemente.  Los principios así establecidos se suponen fundamentales.  Y como la autoridad de la que preceden es suprema, y puede actuar raras veces, están llamados a ser permanentes.

Esta original y suprema voluntad organiza el gobierno y asigna a los diferentes departamentos sus respectivos poderes.  Puede detenerse aquí o establecer ciertos límites para que no sean trascendidos por aquellos departamentos.

El gobierno de los Estados Unidos corresponde a la última descripción.  Los poderes de la legislatura están definidos y limitados <y para que esos límites no puedan ser equivocados u olvidados, la Constitución es escrita.  ¿Con qué propósito son limitados los poderes y con qué propósito está esa limitación escrita, si estos límites pueden, en cualquier momento, ser salvados por aquellos ante quienes se oponían?  La distinción entre gobiernos con poderes limitados o ilimitados está abolida, si esos límites no limitan a las personas sobre quienes están impuestos, y si los actos prohibidos y los actos permitidos son igualmente obligatorios.  Es una proposición muy sencilla para ser contestada, que la Constitución controla cualquier actos legislativos repugnante a ella, o que la legislatura puede alterar la Constitución por una ley ordinaria.

Entre estas alternativas no hay término medio.  O la Constitución es la ley suprema, inmutable por medios ordinarios, o está en el nivel de las leyes ordinarias, y como otras, puede ser alterada cuando la legislatura se proponga hacerlo.

Si la primera parte de la alternativa es cierta, entonces un acto legislativo contrario a la Constitución no es una ley; si la última parte es exacta, entonces las constituciones escritas son absurdos proyectos, por parte del pueblo, para limitar un poder ilimitable por su propia naturaleza.

Ciertamente, todos los que han forjado constituciones escritas las consideraban como formando la ley fundamental y suprema de la nación, y, por consiguiente, la teoría de cada uno de esos gobiernos debe ser que una ley de la legislatura, que repugna a la Constitución, es nula.

Esta teoría está esencialmente relacionada a la Constitución escrita, y debe por consiguiente ser considerada por esta Corte, como uno de los principios fundamentales de nuestra sociedad.  No debe perderse este punto de vista en las posteriores consideraciones de este tema. 

Si una ley de la legislatura, repugnante a la Constitución, es nula, ¿obliga a las cortes a pesar de su invalidez y las obliga a darle efecto?  O, en otras palabras, aunque no sea una ley, ¿constituye una regla tan aplicable como si fuera una ley?  Esto sería destruir en los hechos lo que era establecido en teoría; y parecería, a primera vista, algo tan groseramente absurdo como para no insistir sobre ello.  Sin embargo recibirá una consideración muy detenida.

La competencia y obligación del departamento judicial debe decir enérgicamente lo que la ley es.  Los que aplican la regla a casos particulares, deben, por necesidad, exponer e interpretar esa regla.  Si dos leyes están en conflicto mutuamente, las cortes deben decidir la aplicación de cada una.

Así, si una ley está en oposición con la Constitución, si ambas, la ley y la Constitución, se aplican a un caso particular, por lo que la Corte debe decidir ese caso de conformidad a la ley, sin tener en cuenta la Constitución, o de acuerdo a la Constitución, sin tener en cuenta la ley, la Corte debe determinar cual de estas formas en conflicto gobierna el caso.  Esto es de la verdadera esencia de la obligación judicial.

Si, entonces, los tribunales tienen que observar la Constitución, y esta es superior a cualquier ley ordinaria de la legislatura, la Constitución y no la ley ordinaria, debe gobernar el caso al cual ambas se aplican.

Entonces, aquellos que están en contra del principio de que la Constitución debe ser considerada en las cortes como una ley suprema, están reducidos a la necesidad de que esas cortes mantengan los ojos cerrados ante la Constitución y vean solamente la ley.

Esta doctrina subvertiría el fundamento mismo de todas las constituciones escritas.  Declararía que una ley, que de acuerdo con los principios y teoría de nuestro gobierno, es completamente nula, sería todavía, completamente obligatoria en la práctica.  Declararía que si la legislatura hiciera lo que está expresamente prohibido, tal ley, no obstante la prohibición expresa, sería en realidad efectiva.  Daría a la legislatura una omnipotencia práctica y real, con el mismo intento con que se pretende restringir sus poderes dentro de estrechos límites.  Es prescribir límites y declarar que esos límites pueden ser salvados a capricho.

Por eso, la fraseología particular de la constitución de los Estados Unidos confirma y vigoriza el principio que se supone esencial a todas las constituciones escritas, de que una ley repugnante a la Constitución es nula; y que las cortes, tanto como otros departamentos del gobierno, están obligados por ese instrumento.[3]

La disciplina de la interpretación constitucional es tan reciente como la citada sentencia.  Sin embargo, es distinta a cualquier otra que recaiga sobre otros instrumentos normativos, y ese principio parte de la otra sentencia enunciada la cual prescribió lo siguiente:

Entre los poderes taxativos, no encontramos aquél que se refiera a constituir un banco o a crear una corporación.  Sin embargo, no hay una frase en el instrumento según la cual, como ocurre con los artículos de confederación, se excluyan poderes adicionales o implícitos; lo cual requiere que todo lo que sea concedido debiera ser expresa y minuciosamente descrito.  [Los Artículos de Confederación han previsto que cada estado “retiene” cada poder no “expresamente delegado]  Incluso, la 10ª enmienda, que había sido elaborada con el propósito de disipar los excesivos celos que el instrumento había provocado.  Omite la palabra “expresamente”, y declaró solamente que los poderes “no delegados a los Estados Unidos, ni prohibidos a los estados, son reservados a los Estados o al pueblo”; consiguientemente dejando la cuestión, sobre si un poder en particular, que ha sido objeto de impugnación, ha sido delegado a un gobierno, o prohibido al otro, depende una justa interpretación de todo el instrumento.  Los hombres que establecieron y adoptaron esta enmienda han experimentado el compromiso resultante de la inserción de esta palabra en los artículos de confederación, y probablemente omitida para prevenir estos compromisos.  Una constitución, para contener un detalle preciso de todas las subdivisiones que puedan derivarse de sus grandes poderes, y de todos los medios a través de los cuales se puedan ejecutar, debería contener la prolijidad de un código, y escasamente podría ser adoptada por alguna mente humana.  Seguramente nunca sería entendido por el público.  Su naturaleza, por consiguiente, requiere, que solo grandes reseñas sean distinguidas, que sus objetivos importantes sean designados y que los ingredientes menores que componen esos objetivos sean deducidos de la naturaleza de los propios objetivos.  Que esta idea fue considerada por los artífices de la constitución Americana, no solo debe ser inferida de la naturaleza del instrumento, sino del lenguaje.  ¿Por cual otro motivo se encuentran algunas de las limitaciones introducidas en el 1° artículo de la novena sección?  Está también, en algún grado, garantizado por el hecho de haber omitido usar un término restrictivo que hubiese impedido que se hiciera una justa e imparcial interpretación.  Entonces para considerar estas cuestiones, no debemos olvidar nunca que es una constitución lo que estamos exponiendo[4].

Esta afirmación con que cierra el citado párrafo, deja entrever que ya en aquella época se pensaba que la interpretación constitucional es distinta a la interpretación general.

En este orden de ideas, considero necesario dejar claro que la Constitución es un conjunto normativo que sustenta y fundamenta todo el resto del ordenamiento jurídico del Estado, es como decía Herman Heller, la norma de normas.  Por esta razón es que la misma constituye el conjunto normativo más general, no hace referencia a otro sino a sí mismo, y al mismo tiempo es la norma de un ente jurídico, que es el Estado, pero a su vez es su acto fundacional, por lo que como decía Marshall en su sentencia, debe tener un sentido de permanencia y perpetuidad, y por tanto seguir la vida misma de la entidad, dándole coherencia y seguridad

Pero para tener una aproximación más clara de lo que es una Constitución, me permito citar in extenso parte de la obra de Rudolph Smend, aparecida en su libro Constitución y Derecho Constitucional, del año de 1928:

La Constitución es la ordenación jurídica del Estado, mejor dicho, de la dinámica vital en la que se desarrolla la vida del Estado, es decir, de su proceso de integración.  La finalidad de este proceso es la perpetua reimplantación de la realidad total del Estado; y la Constitución es la plasmación legal o normativa de aspectos determinados de este proceso.

Lógicamente el Estado no limita su “vida” sólo a aquellos momentos de la realidad contemplados por la Constitución; para tener una vigencia efectiva en la vida política, la Constitución ha de tener en cuenta toda la enorme gama de impulsos y de motivaciones sociales de la dinámica política, integrándolos progresivamente.  Pero la Constitución no puede abarcar siquiera en su totalidad aquellas funciones vitales del Estado que le compete regular, pues también estas, como ocurre con toda dinámica política, resultan de la totalidad que todo elemento individual posee, y actúan al mismo tiempo dialécticamente, manifestando la totalidad supra-individual del Estado.  Este gran dinamismo de la vida política no puede ser aprehendido y normado plenamente por unos cuantos artículos recogidos en la Constitución, la más de las veces de corte esquemático y que, en ocasiones, son el producto de una recepción jurídica de tercera o cuarta mano; en todo caso, los artículos de la Constitución inspiran la dinámica política, que por lo que se refiere a su capacidad integradora, puede resultar estimulada; bien entendido que la finalidad integradora que se pretende tengan las normas constitucionales depende de la acción conjunta de todos los impulsos y motivaciones políticas de la comunidad, y que, en ocasiones, esta función integradora se realiza fuera de los canales constitucionales.  En estos casos, la función integradora, característica tanto de la naturaleza esencialmente valorativa del espíritu, como de las propias normas constitucionales, se realiza, a pesar de estas aparentes divergencias, de un modo más pleno, amen de ser así más fiel el genuino sentido de la Constitución que a través de una regulación exhaustiva y pegada al texto constitucional, pero que a la postre no es sino muestra de una escasa vida constitucional.

Por su propia naturaleza la Constitución no tiende, así pues, a regular supuestos concretos, sino a abarcar la totalidad del Estado y la totalidad del proceso integrador.  Y es esta misma finalidad la que no sólo permite, sino que inclusive exige del intérprete constitucional una interpretación extensiva flexible, que difiere en gran medida de cualquier otra forma de interpretación jurídica.

Lo propio y característico de las fórmulas constitucionales es justamente su elasticidad y su enorme capacidad autotransformadora y supletoria de sus propias lagunas.

Una comprensión global de la regulación y de los fines constitucionales, de su sistema integrador, pero también de su intencionalidad objetiva, solamente es posible si se atiende a esta capacidad transformadora y supletoria, y a sus consecuencias en orden a la transformación efectiva y a la interpretación extensiva de las normas que componen el propio sistema que la Constitución instaura.[5]

Ahora bien, existen diversos métodos interpretativos de las normas subprimarias, tales como el gramatical; histórico; lógico, sistemático; teleológico; comparativo y sintáctico-gramatical, todos impuestos por las distintas escuelas de hermenéutica jurídica.  Pero, para el caso de la interpretación de una Constitución, deben aprovecharse todos, sin preferencia de uno sobre otro, a fin de captar y desentrañar su verdadero y profundo sentido normativo, como parte de un todo.

Finalmente, la metodología de interpretación de los textos constitucionales requiere el hacer una referencia al libro del profesor norteamericano Craig R. Ducat, Modes of Constitutional Interpretation, donde habla de tres modos de interpretación constitucional aplicados por la Corte Suprema de ese país, a saber:  El modo del absolutismo; el del balance o equilibrio de intereses y el de los derechos preferidos.  El primero se corresponde con lo que en filosofía del derecho inglés otros denominan positivismo analítico, que es el equivalente a la dogmática jurídica y la jurisprudencia de conceptos.  El segundo equivale a lo que algunos denominan, jurisprudencia sociológica, y el tercero, el de los derechos preferidos, es el modo en el que se utilizan algunos de los derechos consagrados en la Constitución como piedra angular de la interpretación misma.  Estos han sido los modos reales e intelectuales de decisión de la Corte Suprema norteamericana, ratificados en la última capital sentencia recaída en el asunto de Estados Unidos v. Alfonso López, de 26 de abril de 1995, y que la Corte dependiendo del caso por decidir aplica uno u otro.  En los casos claros o fáciles, donde el asunto cae evidentemente dentro de una norma, aplicará el absolutismo, mientras que en los casos difíciles, donde el asunto se encuentra en la zona gris entre varias normas o dentro de una legislativa, y que requiera por tanto de una verdadera determinación y especificación jurisprudencial, se ha inclinado por los otros métodos, es decir, por el del balance o equilibrio de intereses y por el de los derechos preferidos.

b)    Análisis jurídico teórico de la Constitución de 1999

El sistema introducido en nuestras últimas constituciones, y la actual no solo no es una excepción, sino que acentúa lo que en el análisis suscita en un primer momento una serie de críticas, entre las cuales se destaca el hecho de que el sistema establecido en nuestra Constitución crea un desequilibrio grave en las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, sin posibilidad prácticamente alguna de que ese equilibrio pueda ser recompuesto.

El régimen previsto en el Texto es evidentemente presidencialista, basado en un esquema federal descentralizado, como así lo dispone el artículo 4° de la Carta.  Este sistema se caracteriza por lo siguiente:

1)     La existencia de un poder ejecutivo fuerte, en donde el Presidente asume a su ve la jefatura del Gobierno y del Estado.

2)     El principio de control parlamentario se ejerce únicamente sobre el Gobierno y la Administración Pública Nacional, tal y como así lo dispone el numeral 3° del artículo 187, lo que se traduce en que el Presidente es responsable políticamente frente a la Asamblea Nacional.

3)     Principio de confianza parlamentaria sobre el Vicepresidente y los Ministros, lo cual se materializa a través del mecanismo previsto para el voto de censura.

4)     Posibilidad constitucional de disolver a la Asamblea Nacional, correspondiendo esta facultad disolutoria al Presidente de la República.

A los fines del presente informe, nos vamos a circunscribir únicamente al principio de la responsabilidad política del Gobierno, y a los mecanismos a través de los cuales se puede sancionar tal responsabilidad.

En este sentido se establece un principio indiscutible y es que el Presidente de la República es responsable de sus actos y del cumplimiento de las obligaciones inherentes a su cargo, y como consecuencia de ello, está obligado a procurar la garantía de los derechos y libertades de los venezolanos, el cual esta recogido en el artículo 232 de la Constitución, que dispone:

Artículo 232.-  El Presidente o Presidenta de la República es responsable de sus actos y del cumplimiento de las obligaciones inherentes a su cargo.

Está obligado u obligada a procurar la garantía de los derechos y libertades de los venezolanos y venezolanas, así como la independencia, integridad, soberanía del territorio y defensa de la República.  La declaración de los estados de excepción no modifica el principio de su responsabilidad, ni la del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, ni la de los Ministros o Ministras, de conformidad con esta Constitución y con la ley.

Este principio incluye también a los Ministros, pero su normativa jurídica está contenida en un artículo distinto, como lo es el 244 de la Constitución, que dispone:

Artículo 244.-  Para ser Ministro o Ministra se requiere poseer la nacionalidad venezolana y ser mayor de veinticinco años, con las excepciones establecidas en esta Constitución.

Los Ministros o Ministras son responsables de sus actos de conformidad con esta Constitución y con la ley, y presentarán ante la Asamblea Nacional, dentro de los primeros sesenta días de cada año, una memoria razonada y suficiente sobre la gestión del despacho en el año inmediatamente anterior, de conformidad con la ley.

En cuanto al Vicepresidente, nuestro Texto Fundamental, debido a una mala redacción, bien sea por el apuro en que fue aprobado por la Asamblea Constituyente, o por las razones que sean, no se establece expresamente la responsabilidad política de este funcionario.  Sin embargo, esta se deriva indirectamente de la posibilidad de la aprobación de una moción de censura por parte de la Asamblea Nacional, que en el caso de que la misma sea aprobada por las tres quintas partes de sus integrantes, implica su remoción, todo lo cual está contenido en el artículo 240 de la Constitución.

Un segundo principio se encuentra recogido en el ordinal 10 del artículo 187, según el cual el Vicepresidente y los Ministros son Responsables Políticamente, y el voto de censura aprobado por las tres quintas partes de los diputados de la Asamblea Nacional, implica la destitución de los mismos.

Un último principio es el de la función de control que ejerce la Asamblea Nacional sobre el Gobierno y la Administración Pública Nacional, recogido en el ordinal 3° de ese artículo 187.

Por tanto, en Venezuela nos encontramos que desde el punto de vista constitucional, tenemos en forma atenuada el mecanismo nuclear del régimen parlamentario del principio de responsabilidad política como derivado de la obra maestra de la estructura del edificio constitucional.

En este sentido podemos decir que la responsabilidad política entraña que lo que se pone en tela de juicio no es la conculcación de una norma jurídica o la realización de un acto punible, sino la conveniencia u oportunidad de una determinada acción política y de determinados actos y acciones del Presidente y de los Ministros, como ya se indicó anteriormente, y es por ello mismo que la responsabilidad es tanto por la gestión política de los mismos, es decir, por la oportunidad y eficacia de las medidas que dicte el Presidente o los Ministros, o por sus actos, acciones y omisiones en el ejercicio de sus cargos.  Esta responsabilidad política se puede materializar con la simple declaratoria de responsabilidad a cualquiera de esos funcionarios o a todos, pero la misma no tiene ninguna consecuencia jurídica, sino más bien una especie de sanción moral.  Pero también, en los casos del Vicepresidente o de los Ministros, esta responsabilidad política se puede materializar en un voto de censura, que de ser aprobado por las tres quintas partes de los miembros de la Asamblea Nacional, el mismo implica la destitución automática del Vicepresidente o del Ministro o Ministros de que se trate, pero en todo caso si el voto de censura se aprueba por un número menor de parlamentarios al señalado, entonces en voto no tiene ninguna consecuencia jurídica, salvo el de una especie de sanción moral.

Desde esta perspectiva, parece claro que responsabilidad y control son conceptos relacionados aunque no equiparables.  El control es un término más amplio que el de responsabilidad, pues resulta obvio que la exigencia de responsabilidad implica siempre un control, pero también es evidente que no todo control conduce a la deducción de una responsabilidad.  Aún así, los institutos del control político de la Asamblea Nacional sobre el Gobierno, de la responsabilidad política gubernamental y aún de la misma relación fiduciaria existente entre la Asamblea Nacional y Gobierno están estrechamente interrelacionados.

En su conformación esencial, la responsabilidad política encuentra su última razón en el principio de soberanía popular, incardinándose en el deber que de tal principio deriva para cada órgano constitucional, de enlazar la propia actividad con el más amplio respaldo popular.  La ausencia de ese apoyo, traducida en la falta de respaldo parlamentario a un determinado Gobierno, ha de conducir necesariamente a la sanción de la responsabilidad política gubernamental, que implica la quiebra radical de la relación de confianza que en todo régimen ha de mediar entre el Legislativo y el Gobierno.  Sin embargo, este razonamiento teórico se ve diezmado por la influencia del partido político dentro de las decisiones parlamentarias, lo cual se traduce en que aún con la existencia de una gestión política absolutamente reprobable o de actos, acciones y omisiones del Presidente, del Vicepresidente o de Ministros, abominables, no proceda la responsabilidad política por el seguimiento de la mayoría gubernamental enquistada en el parlamento, a lineamientos partidistas, lo que muchas veces en Venezuela ha conllevado a un divorcio entre una mayoría parlamentaria y el sentimiento de la sociedad venezolana.

Ahora bien, en todo caso de declaratoria de responsabilidad política contra cualquier funcionario del Gobierno o de la Administración Pública Nacional, o de voto de censura en contra del Vicepresidente o de algún o algunos Ministros, debe ser presentado en forma motivada, esto es debe precisarse en él el objeto de la censura o de la responsabilidad política, según se trate, y deben hacerse públicos los aspectos en los que se produce la discrepancia respecto a la actuación gubernamental o de algún funcionario en especial, que se juzga tan gravemente errónea o inoportuna que se estima necesaria la respuesta parlamentaria bajo la forma de sanción de la responsabilidad gubernamental.

Esta motivación debe precisar los términos de la confrontación entre la Asamblea Nacional, o más bien entre la oposición parlamentaria y el Gobierno.  Sin embargo, el Texto Fundamental hace silencio con respecto a esta motivación, lo cual constituye una verdadera laguna e incongruencia constitucional, que debe ser resuelta por la práctica y por la racionalidad.

II. Antecedentes de los Acontecimientos del Día 11

A.     Conflicto de PDVSA

1.     Régimen de la Meritocracia

Las organizaciones, como sistemas compuestos por varios elementos interrelacionados entre sí y sumergidos en un entorno, están en constante cambio para poder adaptarse a las nuevas condiciones que le ofrecen los distintos ambientes y así conseguir evolucionar.  Cuando las organizaciones deciden aplicar una nueva estrategia para alcanzar sus metas y maximizar los beneficios, esta nueva forma de hacer las cosas les plantean en muchos casos la necesidad de generar cambios en los otros aspectos que la componen:  personal, sistemas y procesos, cultura y estructura organizacional.

En los años sesenta, el investigador norteamericano Alfred Chandler, luego de llevar a cabo un estudio sobre la expansión de las industrias más grandes de los Estados Unidos, determinó que la estrategia que tomaba una organización determinaba su estructura.  Esta afirmación se reafirma en la historia y experiencia de Petróleos de Venezuela, a lo largo de las diferentes estrategias que ha adoptado la empresa desde su creación en 1976 hasta el presente, verificando la incidencia de estas estrategias en su estructura organizacional, en donde se reafirma el sistema meritocrático que está contenido dentro de la propia estructura organizativa de PDVSA.

Es sabido que la meritocracia es un sistema un método de recurso humano según el cual los ascensos o el régimen de escalafón dentro de la organización de una empresa, responde fundamentalmente a los méritos de los trabajadores y empleados de la empresa.  Pero en PDVSA, este no es solamente eso, no es un concepto vacío, sino que el mismo forma parte de la empresa misma, puesto que se ha desarrollado y ha crecido en toda la historia de la empresa, como formando parte de ella misma, y el mismo no podría ser eliminado sin que se conforme un sismo dentro de la estructura orgánica de la empresa.  Es por esto que para entender el sistema meritocrático de la industria no basta una simple definición conceptual, ni tampoco una explicación del régimen de escalafones, sino que se requiere conocer los antecedentes históricos que involucran las distintas estrategias que ha llevado a cabo la empresa para conseguir sus objetivos, ya que en todos los cambios estratégicos que ha tenido la industria, el régimen meritocrático, no es que haya sido respetado, sino que se considera que formaba parte de cada una de las estrategias, porque el sistema de méritos es para PDVSA lo mismo que el hidrocarburo, no se concibe a la empresa sin la existencia de ninguno de los dos. 

La meritocracia es un sistema de administración de recursos humanos que tiene al mérito como el patrón de comparación para toda la decisión que en la empresa se toma relacionada con el personal.  Eso quiere decir, que el mérito es lo que priva en el momento de tomar la decisión e una contratación, en el momento de desarrollar una persona, en el momento de enviarlo a tomar un curso, en el momento de darle una promoción.  Acompaña al personal a lo largo de toda su carrera.

Dentro de PDVSA esto siempre ha estado claro.  Aquellas personas que lo hacen excelente, reciben más aumento que otro que lo hace bien; si lo hacen bien, recibirán más que el que lo hace regular, y las personas que lo hagan mal, están fuera de la empresa.

Dentro de la Industria petrolera venezolana, existen supervisores que evalúan a las personas que están bajo su jurisdicción.  Estos supervisores realizan la evaluación con base en dos aspectos, en cuanto al desempeño de su trabajo y en cuanto al potencial que este empleado tenga.  Todo el mundo es importante pero nadie es imprescindible.

Cada una de las personas que conforman la empresa tiene lo que se llama reemplazo para cada una de las posiciones que existen en la industria.  Alrededor de 20 mil personas, dentro de la empresa son llenadas por personal gerencial profesional y técnico.  Esas 20 mil personas tienen dos reemplazos para cada posición, designadas con nombre y apellido y cédula de identidad.  Eso va desde ingeniero recién graduado hasta el presidente de Petróleos de Venezuela.

Como indica la Ley, el Presidente de la República escoge a los directivos de Petróleos de Venezuela, de los diversos sectores de la sociedad.  Pero PDVSA le presenta al Jefe de Estado, listas de petroleros que tienen méritos y potencial para ser directores y el presidente selecciona de esa lista de candidatos.

El sistema dentro de la industria contempla 42 grupos, y para pasar de un grupo a otro, se requiere de determinados méritos.  Los ejecutivos pertenecen a los grupos que van del 30 al 41.  Si alguien que no pertenece ese grupo de ejecutivos, por ejemplo que este en el grupo 27, pasa a ser Director de Petróleos de Venezuela, ello dentro de ese sistema un hecho muy grave, ya que dejaría a aproximadamente 250 personas, que pasarían a ser lo que dentro de la propia industria denominan como cadáveres en el camino, ya que teniendo más credenciales de mérito para ocupar esa posición, fueron saltados por personas pertenecientes a grupos inferiores.

Es por ello que resulta importante el conocimiento sistémico de la meritocracia dentro de PDVSA, para poder entender las razones y fundamentos de la crisis que se suscitó con el nombramiento de algunos Directores Internos dentro de la Junta Directiva de la empresa, saltándose las bases de este sistema, por ello es que pasamos de seguida a explicar algunos antecedentes de la empresa.

a)  Orígenes

Petróleos de Venezuela, S.A. (P.D.V.S.A.) es hoy en día la empresa sobre la cual pesa el manejo de la principal industria del país.  Sus orígenes se remontan a un largo proceso histórico en el cual factores como la creciente importancia que había venido adquiriendo el petróleo en el mundo y la existencia en Venezuela de grandes depósitos de hidrocarburos (petróleo, gas natural y asfalto), aunados a la vasta experiencia que había ganado el país durante casi cincuenta años de ejercer todas las fases que caracterizan la industria (obtención de concesiones, exploración, producción, almacenamiento, transporte, refinación y suministro tanto al mercado interno como externo), permitieron que el Estado venezolano tomara la decisión de nacionalizar el petróleo y gerencia él mismo la industria[6].

PDVSA fue creada el 30 de agosto de 1975 por Decreto Presidencial N° 1.123, con el objeto de planificar, coordinar y supervisar la industria petrolera nacional al concluir el proceso de reversión al Estado venezolano de las concesiones de hidrocarburos que éste había otorgado.  Es así como el primero de enero de 1976, día en que la industria de los hidrocarburos pasó a manos del Estado, PDVSA comenzó a desempeñarse como casa matriz del conjunto de empresas que iban a constituir de ahora en adelante la industria petrolera nacional.

Esta nacionalización se llevó a cabo a través de un proceso de entendimiento con las empresas concesionarias y respetando de manera estricta las normas constitucionales y legales correspondientes al caso; con esto se buscaba evitar cualquier clase de enfrentamiento o controversia que afectara de antemano las relaciones que tendrían que seguir dándose entre empresas que una vez concluido el proceso seguirían trabajando juntas[7].

Esta empresa nació con un capital social de Dos Mil Quinientos Millones de Bolívares, suscrito y pagado en su totalidad por la República de Venezuela, y se le asignó “la trascendental tarea de gestionar, de acuerdo con los intereses de la colectividad venezolana, la industria petrolera nacionalizada”.[8]

Explica Vitoria que el capital de la empresa estaba representado por cien acciones nominativas a nombre de la República de Venezuela que no pueden ser enajenadas ni gravadas, lo que la caracteriza como una sociedad a participación única del Estado.  PDVSA tendría una duración del giro de su negocio de cincuenta años, los cuales serían contados a partir del día de la inscripción de su documento constitutivo en el Registro Mercantil y su domicilio estaría fijado en la ciudad de Caracas, aún cuando puede establecer sucursales o agencias, tanto en el interior como en el exterior del país.

Rodríguez Eraso[9], en la obra citada que había sido editada con motivo del décimo aniversario de PDVSA, describe que el esquema corporativo que se escogió para la nueva empresa, trató de preservar las estructuras administrativas existentes en cada una de las nuevas filiales (exconcesionarias) con el fin de generar el mínimo posible de trastornos.  “De esta forma, se constituyeron catorce sociedades anónimas, trece de ellas sucesoras de igual número de empresas concesionarias extranjeras y la empresa estatal petrolera, la C.V.P., la cual pasó de instituto autónomo a sociedad anónima.”[10]  Todo de acuerdo con el siguiente gráfico:

Filiales Originales de PDVSA en 1976

El mismo día de la creación de PDVSA, también vio luz el Decreto 1.124, a través del cual fueron designados los miembros, principales y suplentes del primer directorio de la empresa, el cual quedó constituido por:  Rafael Alfonso Ravard (Presidente), Julio César Arreaza (Vicepresidente), José Domingo Casanova, Julio Sosa Rodríguez, Carlos Guillermo Rancel, Alirio Parra, Benito Raúl Losada y Manuel Peñalver, y a quienes correspondió echar las bases de la organización de la casa matriz de la industria petrolera nacional.

El desarrollar e implementar la visión nacional e internacional del negocio le exigió a PDVSA esfuerzos, perseverancia y continuidad en las acciones.  Había recibido una industria madura, ya iniciada, conducida, desarrollada y dirigida durante décadas por empresas concesionarias extranjeras y sus respectivas casas matrices.  Sin embargo, era una industria que se había venido a menos en muchas actividades, tales como exploración, refinación, mantenimiento, transporte marítimo, investigación y capacitación de personal en varios aspectos del negocio.[11]

Ahora bien, este proceso de nacionalización no fue un producto de una decisión aislada o apriorística, sino que el mismo se derivó de una serie de actos y situaciones que se inician en el año de 1943 con la promulgación de la Ley de Hidrocarburos, y que culmina el 1° de enero de 1976 cuando quedan extinguidas totalmente las concesiones petroleras operantes en el país para ese momento y entra en vigencia la Ley Orgánica que reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos.  Este proceso se puede resumir y mostrar mucho mejor en el siguiente cuadro ilustrativo:

Claro que este proceso no fue nada fácil, ya que en vista a la inminencia existente de la nacionalización de la Industria Petrolera, las compañías concesionarias, en resguardo de sus propios intereses, ante el anuncio de que no recibirían nuevas concesiones, resolvieron reducir todas sus actividades en los años previos a 1976, lo cual determinó que al momento de la nacionalización, la industria petrolera en Venezuela se encontraba en una situación de estancamiento y en algunos casos en plena contracción.

a)    Época de la Racionalización

En los primeros años de sus orígenes, la casa matriz y las filiales comenzaron los estudios y acciones de racionalización de la industria para imprimirle mayor eficiencia al desenvolvimiento de las actividades y consolidar los recursos existentes en cada filial, y tal y como lo explica Rodríguez Eraso[12], la estructura organizativa con la que arrancó sus funciones PDVSA y que consistía, como vimos en el punto anterior, en una casa matriz, catorce sociedades anónimas operativas y una fundación para la investigación y tecnología, le restaba eficiencia a las actividades de la empresa.  Esto hacía muy difícil el manejo del negocio, tomando en cuenta que éstas actuaban en las mismas áreas geográficas y con los mismos procedimientos que tenían antes de la nacionalización, y que eran de muy diferentes tamaños y con diversos grados de integración administrativa.  Todo este panorama le plateaba a la casa matriz grandes problemas para la implantación progresiva de políticas y procedimientos homogéneos.

En este sentido se estableció como estrategia la racionalización de la industria, con dos objetivos definidos:

Ø       Continuar la búsqueda de beneficio económico – social que vinculara más a la industria con su entorno y realidad nacional.

Ø       Adoptar mejoras organizativas con el fin de flexibilizar la gestión y generar una mayor integración de las empresas dentro de una estrategia común.

Para ello se creó en la empresa un Comité de Racionalización, que tenía como misión recomendar y supervisar las acciones a tomar para acometer el proceso, y en este sentido se llegó a la siguiente estrategia:

Ø       Reducir el número y heterogeneidad de las filiales operadoras a fin de simplificar las funciones administrativas de coordinación de PDVSA

Ø       Utilizar Los recursos humanos, gerenciales y técnicos de la industria, de una manera óptima, al eliminar obvias duplicaciones de esfuerzos y permitir una mayor interacción entre empresas afiliadas, a fin de estimular la adopción de sistemas administrativos más uniformes y coherentes y de incrementar el intercambio de experiencias técnicas y tecnológicas entre los trabajadores de las diversas organizaciones.

Ø       Redistribuir, de manera más lógica y eficiente, los activos físicos y los yacimientos de la industria, en unidades organizativas mejor definidas, más compactas desde el punto de vista geográfico y más cónsonas con las experiencias técnicas previas de cada organización.

Es aquí cuando empieza a gestarse un sistema de desarrollo profesional de los trabajadores de la empresa que permitía una carrera de ascensos con base al adiestramiento, experiencia, capacidades gerenciales, etc., que luego vino a llamarse el sistema de meritocracia.

Esta parte de la racionalización de la empresa se hizo por etapas.  En una primera fase, la estructura que entró en vigencia en enero de 1977, desde el punto de vista de organización llevó a la reducción progresiva del número de operadoras petroleras, de tal manera que se produjo el primer avance del proceso de racionalización organizativa, mediante el cual siete empresas sustituyeron a las catorce anteriores.  Estas siete empresas eran:  Lagoven, Maraven, Meneven, Llanoven, CVP, Deltaven y Palmaven.

Luego vino una segunda fase de integración que consistió en la reducción del número de filiales operadoras mediante la absorción de las empresas de menor tamaño o mediante la fusión de empresa de similar tamaño, para formar una empresa de mayor tamaño.

A mediados de 1978 se consolidó este proceso con la unión de CVP, Llanoven, Palmaven, Deltven, Bariven y Boscanven en la empresa Corcoven, dando como resultado la conformación de cuatro grandes operadoras:  Lagoven, Maraven, Meneven y Corcoven, a las cuales se les unen Pequiven e Intevep.

Finalmente en 1986 se tomaron algunas medidas de reorganización dirigidas a profundizar aún más el proceso de racionalización.  Entre las medidas adoptadas se encuentran la integración de algunas filiales.  En primer lugar se integraron las operaciones y el personal de Corcoven y Meneven.  En segundo lugar se integraron todas las actividades y operaciones de Maraven en el país y las actividades de producción y refinación de Corcoven localizadas al occidente y al norte de Los Andes, conformando una nueva empresa que conservó el mismo nombre de Maraven.  De esta forma, el esquema organizativo se traducía en la actividad de tres filiales operadoras, totalmente integradas, a saber:  Corcoven, Lagoven y Maraven.

Este proceso fue necesario e imprescindible para la consecución de los objetivos de la empresa como proceso de consolidación de ésta como casa matriz al mando de un número de filiales cuya gestión resultara manejable.

b)    Época de Internacionalización

Mientras se producía el proceso de racionalización de las operaciones de la industria, ocurrían otros hechos que contribuyeron a conformar la organización de PDVSA.  Basándose en el aprovechamiento de las economías de escala, característica de eficiencia de una organización holding, y actuando como empresa integrada, PDVSA centralizó las finanzas, la investigación tecnológica, las compras mayores en el exterior y el adestramiento corporativo.

Por otra parte desde el año 1979 se estaba experimentando una baja en la demanda de petróleo aunada a un incremento en la producción de los países que no pertenecían a la OPEP, lo que se traducía en una apreciable disminución del suministro proveniente de los países miembros de la OPEP al mercado.  Como respuesta a esta situación, Venezuela redujo su producción atendiendo a la estrategia de la OPEP de preservar los precios del petróleo.

Frente a este panorama planteado y con el objeto de asegurar su permanencia y vigencia como una empresa sólida en el mundo petrolero, PDVSA inició a principios de la década de los ochenta su proceso de internacionalización, mediante la realización de inversiones fuera del país que asegurasen una integración física y orgánica con los mercados.  La adopción de esta estrategia permitiría la colocación segura de los crudos, la maximización de ingresos y la minimización de riesgos.  Así PDVSA dio inicio a las acciones que posteriormente le permitirían suscribir el convenio con la Veba Oel en 1983 y la adquisición de instalaciones en Europa y en los Estados Unidos.

Toda esta estrategia le permitía a la organización aumentar el tamaño de su mercado, obtener mayores rendimientos sobre las principales inversiones de capital o las de nuevos productos, lograr mayores economías de escala, compartir recursos y conocimientos entre las distintas unidades, y al ubicar sus instalaciones en otros países, se consiguió una ventaja competitiva como el abaratar aún más los costos.

De las estrategias internacionales a nivel corporativo que más se aplica al caso de PDVSA, es la estrategia trasnacional, aquella que trata de lograr tanto la eficiencia global como una respuesta local, como producto de la presión de las empresas mundiales por la integración de un mercado más global.[13].

En materia de adiestramiento y formación de capital humano, se constituyó la Asociación Civil Centro de Formación y Adiestramiento Petrolero y Petroquímico, el CEPET (hoy en día CIED), el cual tenía a su cargo la ejecución de programas corporativos, gerenciales, técnicos y artesanales de adiestramiento, así como los programas de becas y de cooperación.

Dentro de esta estrategia, se crearon dos filiales en el exterior:  PDV Europa, con sede en Londres, y PDV USA, con sede en Nueva Cork.  Igualmente se ampliaron las responsabilidades de la filial Interven para que administrara y optimizara todas las inversiones realizadas por la industria en el extranjero.

Por decisión del ejecutivo nacional, la empresa tomó en arrendamiento las instalaciones de la refinería y el terminal de embarque de Curazao, constituyendo la filial Refinería Isla para su administración.

Como estas PDVSA hizo otros negocios en el extranjero, de tal forma que para finales de la década de los ochenta, se proyectaba al mundo como una corporación sólida, con empresas propias, asociaciones e instalaciones a lo largo de Europa, Estados Unidos y el Caribe.  La estrategia de internacionalización aplicada por la empresa trajo consigo una estructura que mostraría ahora, además de la casa matriz y las filiales, participaciones y adquisiciones importantes en lugares geográficos distantes y ubicados en países compradores de petróleo venezolano, lo que le ofrecía a PDVSA una ventaja competitiva de refinar en las propias regiones a las cuales exportaba su crudo.

c)     Época de Transformación en una sola empresa

A partir de 1990 nos encontramos con una nueva fase marcada por el desarrollo de la capacidad productiva del sector petrolero en asociación con inversionistas privados

Para esta época, los cambios y reajustes de las organizaciones trajeron consigo la desaparición de empresas, fusiones, adquisiciones, reorganizaciones, distribución de actividades, mayor utilización y contratación de recursos y servicios científicos, técnicos y personal externos.

La década de los 90 fue testigo de la oleada de fusiones más grande de todos los tiempos.  British Petroleum se fusionó con las norteamericanas Amoco y Arco; Exxon se fusionó con Mobil, y las francesas Total Fina y Elf se unieron en una única empresa nacional.  Las famosas siete hermanas que dominaron la industria petrolera por décadas (Exxon, Shell, Texaco, Mobil, Chevron, Gula y BP) se han convertido en sólo tres matrimonios.  Adicionalmente se produjeron numerosas fusiones parciales mediante la combinación de los negocios de refinación y venta minorista de diferentes compañías como fue el caso de Shell y Texaco en los Estados Unidos.

La orden era que cada empresa tenía que ser más dinámica, más eficiente y estar más atenta al entorno internacional que directa o indirectamente influye en el desenvolvimiento de sus actividades.  La directriz era conducir con máxima eficiencia los negocios de la empresa para sobrevivir el siglo XXI.

El esfuerzo de esta etapa se centró en la necesidad de que PDVSA adquiriera la máxima eficiencia, un mayor fortalecimiento de su capacidad competitiva y eliminara la capacidad ociosa de recursos para obtener más ingresos.

Los cambios y la realidad del mundo empresarial de la época eran acontecimientos a los que Venezuela ni PDVSA podían ser indiferentes, ya que correrían grandes riesgos.  La industria petrolera venezolana tenía como reto mantenerse competitiva y rentable en el complejo mundo energético.  Las tendencias de éste sector en el mediano y largo plazo indican que Venezuela tenía una ventana de oportunidades para fortalecer su posición en el negocio petrolero internacional.

En 1993, mediante una reforma de la Ley, se aprobó la eliminación gradual del Valor Fiscal de Exportación, el cual frenaba la expansión de PDVSA, comprometía sus flujos financieros y ahuyentaba las inversiones de este negocio.

Aunque PDVSA a lo largo de los años había incrementado gradualmente las exportaciones, con esta nueva medida inicia los programas de apertura que le permitirían continuar con los planes de crecimiento y llevar a cabo las inversiones necesarias para adecuar el parque refinador a las exigencias, cada vez más severas, de los mercados mundiales debidas fundamentalmente al factor ambiental.

De esta forma, la principal estrategia planteada por la Corporación para el decenio de los noventa fue el crecimiento gradual y sostenido en todas las áreas del negocio y el aprovechamiento óptimo de sus ventajas comparativas y competitivas ante la globalización de la economía y el crecimiento de la demanda mundial de hidrocarburos.

Sin embargo, la estrategia de internacionalización iniciada se siguió adelantando a comienzo de los noventa, con el propósito de asegurar una salida estable para crecientes volúmenes de crudos y productos venezolanos y establecer un acceso directo a consumidores finales.  Como resultado, se consolidó la posición de PDVSA en los principales mercados internacionales, especialmente en Estados Unidos y Europa, con una moderna infraestructura de refinación y producción.

Como complemento natural de esa estrategia, se inicia en el país el proceso de apertura del negocio petrolero al capital privado nacional e internacional.  Esta apertura originó convenios operativos para la reactivación de campos petroleros y de producción, asociaciones estratégicas para el desarrollo de crudos pesados en la Faja del Orinoco y la explotación del gas natural costa afuera, sociedades o empresas mixtas para el desarrollo de Orimulsión, a los cuales se suman otros esfuerzos que se venían adelantando en las áreas de petroquímica, carbón y suministro de servicios industriales.

La estrategia se planteó considerando las limitaciones de PDVSA y lo insensato que sería pretender que la casa matriz y sus filiales crecieran a la par del progreso del sector petrolero.  La propuesta de los convenios operativos se basó en el hecho de que Venezuela tenía expectativas de descubrimientos del orden de los 40.000 millones de barriles en sus áreas de exploración, pero al ritmo que se estaba explorando, hubiese tomado unos 35 años definir si dichos recursos existían.

De igual forma se desarrollaron convenios operativos con el sector privado nacional e internacional para el manejo autónomo de actividades no medulares, constituyéndose alianzas estratégicas, las cuales tuvieron un impacto significativo en la estructura de la organización.

Dentro de este marco teórico encontramos que las estrategias de este período están fundamentalmente enfocadas a los negocios y a entrar en la dinámica competitiva.  PDVSA quiso aprovechar sus aptitudes centrales para ofrecer valor a los clientes y lograr una ventaja competitiva en mercados de productos específicos, ya que solo de esta forma lograría responder competitivamente con las empresas del mercado internacional.

Ahora bien, a fin de fortalecer a la empresa, a objeto de que continuase compitiendo nacional e internacionalmente en igualdad de condiciones tecnológicas y gerenciales, de cara al gran desafío que significaba asegurar su permanencia en el nuevo milenio, evidentemente la empresa tenía que hacer modificaciones en su estructura.  A tal efecto, en el I Congreso Ejecutivo de PDVSA y sus empresas filiales, realizado durante los días 10, 11 y 12 de julio de 1997, el directorio de la empresa y las juntas directivas de las filiales asumieron el compromiso de la transformación.

Esta transformación se inicia justamente cuando la Corporación presentaba por cuatro años consecutivos una gestión de excelentes resultados, y la misma comprendió una reestructuración organizacional con impacto en la gerencia de los procesos del negocio, así como en la gente, sus actitudes y comportamientos.

Además del cambio