DECISIÓN SOBRE UNAPETROL
EXPEDIENTE N°: 03-2112
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 3 de junio de 2003, los abogados Andrés Troconis González y
Aquiles Blanco Romero, inscritos en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo los números 26.779 y 21.181 respectivamente, actuando
con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos Horacio
Medina, Jorge Rodríguez, Edgar Quijano, José Alejandro Richter,
Antonio Méndez, Marianella Castillo de Piñero y Víctor Ramos, con
cédulas de identidad No. 3.976.775, 3.985.965, 6.819.832, 3.937.267,
3.533.452, 3.122.542 y 5.305.757 respectivamente, y de la organización
sindical Unión Nacional de Trabajadores Petroleros, Petroquímicos, de
los Hidrocarburos y sus Derivados (UNAPETROL), interpusieron recurso
contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de
amparo cautelar, contra las providencias administrativas s/n de fecha
9 de diciembre de 2002 y No. 003-001 de fecha 6 de enero de 2003,
dictadas por el Director de la Inspectoría Nacional y Otros Asuntos
Colectivos del Trabajo del Sector Privado.
En fecha 4 de junio de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto
separado se acordó oficiar al Director de Inspectoría Nacional y Otros
Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Privado, a los fines de
solicitar la remisión del expediente administrativo correspondiente y
se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, quien con
tal carácter suscribe el presente el fallo.
En fecha 5 de junio de 2003, se pasó el expediente al Magistrado
ponente.
Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte
pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
Mediante el presente recurso se pretende la nulidad de los actos
administrativos contenidos en las providencias administrativas s/n de
fecha 9 de diciembre de 2002 y No. 003-001 de fecha 6 de enero de
2003, dictadas por el Director de la Inspectoría Nacional y Otros
Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Privado, mediante las cuales
se determinó que los trabajadores promoventes y adherentes de la
organización sindical Unión Nacional de Trabajadores Petroleros,
Petroquímicos, de los Hidrocarburos y sus Derivados (UNAPETROL), se
les había vencido el lapso de inamovilidad al cual se refiere el
artículo 95 de la Constitución de la República y el artículo 450 de la
Ley Orgánica del Trabajo.
A los efectos de fundamentar el recurso de nulidad, los representantes
judiciales de los recurrentes argumentaron lo siguiente:
1.- Que en fecha 1º de junio de 2002, se llevó a efecto una Asamblea
General en la cual participaron 459 trabajadores de la sociedad
mercantil Petróleos de Venezuela, S.A. y sus empresas filiales, con la
finalidad de constituir la sociedad sindical UNAPETROL.
2.- Que en fecha 3 de julio de 2002, en acatamiento de lo previsto en
el artículo 420 de la Ley Orgánica del Trabajo, los ciudadanos Horacio
Medina, Jorge Rodríguez, Edgar Quijano, José Alejandro Richter,
Antonio Méndez, Marianella Castillo de Pinero, Víctor Ramos, Ronald
Figueroa, Alejandro Izquierdo, Ana Finol, Elsa SPNG y Cristhian
Rodríguez, actuando en su carácter de Presidente, Secretario, de
Organización, Secretario de Asistencia Laboral, Secretario de Gestión
Financiera, Secretario de Gestión Comunicacional, Secretario de Actas
y Correspondencia, Secretario de Control Interno, Secretario de
Relaciones Institucionales, Primer Vocal, Segundo Vocal, Tercer Vocal
y Cuarto Vocal, respectivamente, de la referida asociación sindical,
enviaron formal comunicación al Director de Inspectoría Nacional y
Otros Asuntos Colectivos del Trabajo del Ministerio del Trabajo, con
el objeto de remitir, a los fines de su inscripción, la documentación
relacionada con la constitución de UNAPETROL.
3.- Que en fecha 9 de julio de 2002, el referido Director remitió
oficio No. 2002-0457 al Presidente de Petróleos de Venezuela, S.A.
(PDVSA), mediante el cual le notificaba la existencia del “Proyecto
Sindical”.
4.- Que en fecha 29 de julio de 2002, el mencionado director dictó un
auto signado con el No. 2002-066, mediante el cual solicitó a PDVSA
que procediera a consignar la nómina de promoventes de la organización
sindical, con expresa indicación del cargo desempeñado por ellos, así
como la descripción de las funciones desempeñadas.
5.- Que en fecha 1º de agosto de 2002, la representación de la parte
patronal consignó por ante la Dirección del Ministerio del Trabajo, un
escrito en el cual alegó que los miembros de integrantes del
sindicato, eran representantes del patrono, así como personal de
dirección y de confianza, vulnerándose de esta forma “el principio de
pureza” y que, en consecuencia, el Ministerio del Trabajo debía
abstenerse de registrar o de otorgar el registro de la organización
sindical.
6.- En fecha 2 de agosto de 2002, el Inspector del Trabajo para el
Sector Público, dictó la providencia administrativa No. 2002-036,
mediante la cual se abstuvo de registrar la organización sindical
UNAPETROL, “por cuanto de acuerdo a las previsiones del artículo 148
del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo no puede constituirse
una organización sindical que pretende representar conjuntamente los
intereses de trabajadores y empleados”.
7.- Que en fecha 12 de agosto de 2002, UNAPETROL interpuso recurso
jerárquico por ante la Ministra del Trabajo, el cual fue decidido con
lugar en fecha posterior a la interposición del recurso de nulidad
ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
lo que produjo el desistimiento y posterior homologación judicial.
8.- Que en virtud de la decisión de reposición de la causa, dictada
por la Ministra del Trabajo, el Director de Inspectoría Nacional y
Otros Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Privado, dictó la
primera de las providencias impugnadas - s/n de fecha 9 de diciembre
de 2002, notificada en fecha 17 de diciembre de 2002- mediante la cual
formuló supuestas observaciones a la solicitud de registro sindical, a
los fines de la corrección de las deficiencias observadas, por cuanto
no se desprendía -en su decir- de la documentación consignada, el
carácter de los trabajadores promoventes, no pudiendo coincidir en una
misma organización sindical, de acuerdo con lo previsto en el artículo
148 de la Ley Orgánica del Trabajo, empleadores y trabajadores.
Advirtiendo además, que los trabajadores promoventes no gozaban de la
protección de la inamovibilidad, por cuanto desde la fecha de la
notificación formal de su deseo de constituir el sindicato, 10 de
junio de 2002, hasta la fecha de la providencia administrativa, había
transcurrido más de los noventa días a que hacía referencia el
artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo, para proteger a los
promoventes sindicales.
10.- Que en fecha 8 de enero de 2003, fue ejercido el recurso de
reconsideración contra la mencionada providencia, el cual no ha sido
decidido.
11.- Que en fecha 8 de enero de 2003, tuvieron conocimiento de la
existencia del segundo de los actos impugnados, el distinguido con el
No. 003-001, ratificatorio de la providencia de fecha 9 de diciembre
de 2002, en el cual se reitera la inexistencia de la inamovilidad de
los promoventes de UNAPETROL, señalando que el vencimiento del período
de inamovilidad se produjo en fecha 3 de octubre de 2002, contado
desde el 3 de julio de 2002, fecha de solicitud de registro del
proyecto de sindicato, de conformidad con el artículo 450 de la Ley
Orgánica del Trabajo.
12.- Que en fecha 13 de diciembre de 2003, el Presidente de PDVSA,
despidió injustificadamente y sin calificación previa a los ciudadanos
Horacio Medina y Edgar Quijano, para ese momento Presidente y
Secretario de Asistencia Laboral de UNAPETROL y desde entonces ha
venido despidiendo a más de quince mil trabajadores.
Del contenido de las providencias impugnadas:
En fecha 9 de diciembre de 2002 el Inspector del Trabajo, fue dictada
la primera de las providencias objeto de impugnación, en la cual
insistía en la exigencia de una descripción detallada de cada una de
las funciones de los miembros de la organización sindical UNAPETROL,
lo que -en criterio de los recurrentes- resulta contrario a la
Constitución, a los Convenios Internacionales válidamente suscritos y
a la Ley Orgánica del Trabajo, además de desacatar en forma absoluta
lo decidido por la Ministra del Trabajo, generándose en consecuencia
la violación de los derechos fundamentales de sus representados, al
señalar que la inamovilidad de los trabajadores promoventes había
vencido.
En la segunda providencia, la dictada en fecha 6 de enero de 2003,
como respuesta a la consignación de un nuevo listado de 1.294
miembros, presentado por la Secretaría de UNAPETROL, se reitera la
decisión anterior, circunstancia que demuestra -en su criterio- que
las providencias exceden el objeto de ordenación del procedimiento
administrativo, en virtud de que el Inspector del Trabajo prejuzgó que
los promoventes de UNAPETROL no gozaban de la inamovilidad laboral,
establecida tanto en el artículo 95 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, como el artículo 450 de la Ley Orgánica del
Trabajo, violando de esta forma el derecho a la sindicación y al
trabajo, cuando ni en la resolución final del procedimiento de
registro de UNAPETROL se tendría que hacer referencia a la existencia
o no del privilegio de la inamovilidad, dado que el procedimiento
administrativo de registro de un sindicato no tiene como fin decidir
acerca de este privilegio constitucional.
Señalan que, el desconocimiento del fuero sindical, ocasionó el
despido masivo de unos trabajadores que se encontraban conformando una
organización sindical y que por lo tanto gozaban de la protección
constitucional consagrada en el artículo 95 de la Constitución,
Convenio N° 98 suscrito por la República y la Organización
Internacional del Trabajo y 450 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Indican que, el Inspector del trabajo no tenía competencia para
decidir sobre la existencia o no del fuero sindical en el
procedimiento de registro de UNAPETROL, en virtud de que el artículo
454 de la Ley Orgánica del Trabajo establece el procedimiento relativo
a los despidos y mejoras de los trabajadores con fuero sindical,
siendo éste un procedimiento distinto en el cual participan los
interesados, con el fin de exponer sus argumentos de hecho y de
derecho, circunstancia que no fue tomada en cuenta a la hora de
decidir.
De los vicios de las providencias impugnadas:
1.- Violación al derecho a la defensa y al debido proceso, previsto en
el artículo 49 constitucional, por cuanto en un supuesto auto de
apertura y ordenación de un procedimiento administrativo de registro
de una organización sindical, se tomó una decisión sancionatoria,
mediante la cual se considera que sus mandantes no disponen del
derecho de inamovilidad, sin antes permitirles exponer sus
consideraciones de hecho y de derecho, asumiendo una posición
definitiva sobre la interpretación del derecho a la protección de los
promoventes y adherentes del sindicato; decisión que no es una medida
cautelar dictada en el curso de un procedimiento principal y que
conlleva al desconocimiento del fuero sindical de los promoventes y
adherentes de UNAPETROL, prescindiendo absolutamente del procedimiento
legalmente establecido.
Señalaron que el Inspector del Trabajo no tiene competencia para
disponer, en un procedimiento de registro de una organización
sindical, sobre la existencia o no del derecho al fuero sindical de
los promoventes del sindicato, por cuanto ello debe ser objeto de un
procedimiento administrativo distinto, de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, lo que además constituye
una omisión total y absoluta de procedimiento y el adelantamiento de
opinión sobre la existencia o no del derecho a la inamovilidad y
presunción de violación al derecho al debido proceso.
2.- Violación al derecho a la inamovilidad de los promoventes de
UNAPETROL, prevista en el artículo 95 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela que prevé que los promotores e
integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales gozarán
de inamovilidad laboral durante el tiempo y en las condiciones que se
requieran para el ejercicio de sus funciones; así como en los
artículos 11 y 1 de los Convenios 87 y 98 suscritos por la República
con la OIT.
Precisaron que el artículo 427 de la Ley Orgánica del Trabajo,
establece que las observaciones que a la solicitud de registro de un
sindicato haga el Inspector del Trabajo, no priva a sus promoventes de
la inamovilidad, mientras no haya vencido el tiempo para subsanar las
faltas, lo que constituye una de las más efectivas garantías del
derecho a la sindicación, consistente en el establecimiento de la
inamovilidad absoluta, y evita que el derecho a la sindicación se vea
coartado ante la posibilidad de despedir o desmejorar a los líderes,
lo que se extiende hasta diez días después de que se registre o no el
sindicato.
Alegaron que las providencias impugnadas desconocen el derecho a la
inamovilidad de los promoventes, al señalar su vencimiento por haber
transcurrido más de tres meses de la fecha inicial en que se presentó
la solicitud de registro, esto es, el 3 de julio de 2002,
desconociendo además la decisión dictada por la Ministra del Trabajo
de reponer el procedimiento al estado de formular las deficiencias que
estimare convenientes, en el cual además declaró nulas todas las
actuaciones del Inspector del Trabajo, relacionadas con la negativa de
registrar la organización sindical.
Adujeron que, como consecuencia de la mencionada decisión de la
Ministra del Trabajo, en fecha 9 de diciembre de 2002, el Inspector
ratifica la solicitud de presentación de nuevos documentos, para lo
cual otorgó un plazo de 30 días, decisión que fue notificada en fecha
17 del mismo mes y año, fecha a partir de la cual se inicia, en su
criterio, el cómputo del lapso de los 30 días fijados por el Inspector
del Trabajo y de los 90 días a los cuales se refiere el artículo 450
de la Ley Orgánica del Trabajo, para subsanar las omisiones u
objeciones encontradas.
En atención a lo anterior, concluyen que el Inspector del Trabajo dejó
sin efecto la inamovilidad mientras corría el lapso de los 30 días
para corregir las observaciones por él realizadas, dejando sin
protección constitucional a los trabajadores.
Denunciaron que si bien es cierto que la inamovilidad no podrá exceder
de tres meses, ello no aplica cuando la dilación en el registro del
sindicato se deba a causas imputables a los solicitantes, más no por
retardos, demoras o reposiciones imputables al propio órgano
administrativo; precisando además, que esa parte de la norma (artículo
450 de la Ley Orgánica del Trabajo) se contradice con la prevista en
el artículo 427 del mismo texto legal, que establece que la
inmovilidad de los promoventes y firmantes de una organización
sindical, no puede desconocerse mientras no se hubiera vencido el
término para subsanar las faltas detectadas por el Inspector del
Trabajo.
Señalaron que los principios de intangibilidad y progresividad de los
derechos laborales, implican que las normas constitucionales y legales
no pueden desconocer los beneficios de los trabajadores, que hubieran
sido previamente reconocidos, por tanto, en el presente caso, el fuero
sindical no puede ser desconocido por una interpretación errónea de la
Administración, mas cuando la Constitución señala que ante la duda
acerca de la aplicación de varias normas laborales, se debe aplicar la
más favorable al trabajador.
Por lo tanto, concluyeron que la inamovilidad de los promoventes debe
extenderse hasta al fecha en que se decida si procede o no el registro
de UNAPETROL o al menos mientras esté pendiente el lapso para corregir
o subsanar las supuestas omisiones o faltas detectadas por el
Inspector del Trabajo.
Alegaron que no se ha podido continuar el procedimiento administrativo
de registro de UNAPETROL, por cuanto el expediente se encuentra en la
Sala Político Administrativa, con ocasión del recurso de nulidad
interpuesto contra el acto de negativa de registro posteriormente
revocado por la Ministra del Trabajo, que fuera posteriormente
desistido.
3.- Del desconocimiento de la cosa juzgada:
Fundamentan esta denuncia en el hecho de que el Inspector del Trabajo
desconoce lo ordenado en la Resolución No. 2560 de fecha 11 de
noviembre de 2002, dictada por la Ministra del Trabajo, mediante la
cual revocó la providencia administrativa No. 2002 036 de fecha 2 de
agosto de 2002, y repuso el procedimiento -dejando sin efecto el
transcurso del plazo de 90 días previsto en el artículo 450 de la Ley
Orgánica del Trabajo- por considerar que el Inspector del Trabajoso no
podía negarse a inscribir el sindicato, sin otorgar a sus promoventes
la oportunidad para subsanar o corregir las omisiones o faltas.
Denunciaron que con las decisiones impugnadas se pretende mantener los
efectos del paso del tiempo transcurrido desde la fecha de la
solicitud (3 de julio de 2002) dejando sin protección constitucional a
los promoventes y firmantes de INAPETROL.
4.- Alegaron que la decisión impugnada adolece del vicio en el
elemento causal del acto administrativo, al incurrir en una serie de
contradicciones y graves errores de interpretación del ordenamiento
jurídico vigente, recalcando, que el falso supuesto de derecho se
presentaba cuando se expide un acto administrativo tomando como
fundamento el contenido en una norma inexistente, derogada e
inaplicable al caso concreto.
En tal sentido, señalaron que las Providencias Administrativas
impugnadas adolecen del referido vicio por “(…) varias y graves
interpretaciones de nuestro ordenamiento jurídico”, así, indicaron que
en la primera de estas, es decir, la del 9 de diciembre de 2002 el
Inspector de Trabajo consideró que la inamovilidad de sus
representados había vencido, a pesar de que esa misma Providencia le
concedía por primera vez un plazo de treinta (30) día para que
subsanase las supuesta omisiones o faltas observadas en la solicitud
de registro de UNAPETROL, considerando que los noventa (90) días a que
se refiere la última parte del artículo 450 de la Ley Orgánica del
Trabajo debían computarse desde la solicitud inicial (3 de julio de
2002) a pesar de que la Ministra del Trabajo había declarado la
nulidad de todo lo actuado, reponiendo la causa al estado de revisión
de la solicitud de registro.
Alegaron que la mencionada decisión desconoce la existencia del
artículo 427 de la mencionada Ley, el cual dispone que mientras no se
haya vencido el término otorgado por el artículo 450 eiusdem para
subsanar las faltas observadas por el Inspector del Trabajo, no podrá
negarse la protección constitucional del fuero sindical.
Señalaron que el referido vicio se configura al omitirse la
disposición contenida en el artículo 89, numeral 3 de la Constitución
“(…) cuando pretendió resolver una aparente antinomia, en forma
contraria al espíritu del constituyente, esto es, de la forma más
favorable al trabajador”.
Indicaron que si el artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo
presenta una contradicción, cuando por un lado señala que la
inamovilidad de los promoventes de un sindicato debe durar hasta diez
(10) días continuos después de la fecha en que se haga o se niegue el
registro del sindicato, y por otra parte dispone que el lapso total de
inamovilidad no podrá exceder de tres (3) meses, esa contradicción
debía resolverse de la forma más favorable al trabajador, es decir, a
los promoventes del sindicato.
En tal sentido, añadieron que si se tomaba en cuenta que en el
presente caso, nunca pudo haber transcurrido el lapso de los noventa
(90) días, ya que es a partir del 17 de diciembre de 2002, cuando por
primera vez se le otorgó a sus representados el plazo de treinta (30)
días para subsanar la supuesta omisión o falta apreciada por el
Inspector del Trabajo, por lo que – a su decir – era evidente que ese
plazo de 90 días sólo comenzaba a transcurrir a partir del 17 de
diciembre de 2002, ya que hasta esa fecha no existía pronunciamiento
válido del Inspector del Trabajo, conforme lo dispuesto por la
Ministra del Trabajo en la Resolución del 11 de noviembre de 2002.
Igualmente, alegaron la configuración del aludido vicio al efectuarse
una errada interpretación de los artículos 408 y 409 de la Ley
Orgánica del Trabajo, considerando importante advertir que no existía
la supuesta omisión o falta observada por el Inspector del Trabajo en
las Providencias Administrativas impugnadas, ya que de ellas podía
desprenderse de las mismas que dicho funcionario pretendía exigir a
sus representados la identificación del cargo que desempeña cada uno
de los promoventes y firmantes de UNAPETROL .
Advirtieron en tal sentido, que los trabajadores no podían ser objeto
de distinción, discriminación o injerencia alguna en el ejercicio del
derecho a sindicación y que dicha garantía constitucional fue violada
por el Inspector del Trabajo al pretender distinguir entre
trabajadores de dirección, de confianza y ordinarios, para “(…) de
forma arbitraria, pretender negar el registro de UNAPETROL”.
Por ello, llegaron a la conclusión de que se pretendía calificar si
los integrantes de UNAPETROL tenían la cualidad para asociarse en una
organización sindical en detrimento de su función principal -que es la
de favorecer la inscripción de registro de este tipo de
organizaciones- por lo que consideraron que era evidente que el mismo
patrono se convirtió en Juez y parte interesada en las resultas de la
solicitud de inscripción del sindicato, denunciando que ello
constituía una injerencia inaceptable en la vida sindical de dicha
organización y que dicha conducta estaba reñida con lo dispuesto en
los artículos 2, 3, 7, 8 y 11 del Convenio N° 87 y en el artículo 1
del Convenio N° 98, suscritos por la República con la OIT.
Agregaron que ninguna norma de la Ley Orgánica del Trabajo exigía que
en la solicitud de registro de un sindicato se especificara el cargo
desempeñado por cada uno de los promoventes y firmantes y que para el
supuesto en que existiere una norma de tal contenido, la misma sería
inconstitucional y contravendría los convenios internacionales, ya que
ello podría implicar el desconocimiento del derecho a la sindicación
de los trabajadores de nómina mayor y ejecutiva.
5.- Alegaron que el Inspector de Trabajo incurrió en el vicio de
desviación y exceso de poder, “(…) toda vez que tergiversó la
inteligencia de las normas laborales invocadas como fundamento o base
legal de las Providencias Administrativas cuestionadas, con el fin de
dejar desprotegidos del fuero sindical de los promoventes y firmantes
de UNAPETROL, y poder proceder a despedirlos sin causa justificada, en
franca violación a la disposición contenida en el artículo 93 de la
Constitución”.
Así, indicaron que en el presente caso, se había desvirtuado la
finalidad perseguida por las disposiciones contenidas en la Ley
Orgánica del Trabajo, ya que consideraron que el Inspector del Trabajo
no tuvo por norte cumplir con su labor de verificación de las
condiciones y requisitos necesarios para el registro de un sindicato,
sino simplemente dejar abierta la posibilidad de despedir a una serie
de trabajadores de Petróles de Venezuela, S.A., quienes se encontraban
en ese momento ejerciendo su derecho a la sindicalización.
Consideraron evidente, que el Inspector del Trabajo se apartó del
interés general que le imponen las normas que establecen la
inamovilidad de los promoventes de las organizaciones sindicales, para
atender a intereses de otra índole, a lo cual agregaron que “(…) por
más razones que haya podido tener el gobierno nacional para defender
la operatividad de la principal industria nacional, ello no puede
pasar por alto los derechos fundamentales de nuestros representados,
referidos precisamente al registro de una organización que tiene por
finalidad defender sus intereses laborales”.
Alegaron que el vicio de desviación de poder constituía un vicio de
nulidad absoluta que hace procedente la nulidad del acto
administrativo impugnado de conformidad con el artículo 259
constitucional, en concordancia con el numeral 1 del artículo 19 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Asimismo, denunciaron que el Inspector del Trabajo incurrió en el
vicio de ausencia total y absoluta de motivación, por cuanto sólo se
limitó a señalar que los trabajadores promoventes y adherentes de
UNAPETROL no gozaban de la protección constitucional de la
inamovilidad, habida cuenta de que entre la fecha de la notificación
formal de su deseo de constituir un sindicato (10 de junio de 2002) y
la fecha de la primera de las Providencias Administrativas impugnadas
(9 de diciembre de 2002) había transcurrido más de los 90 días a que
hacía referencia en artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo para
proteger a los promoventes sindicales.
Así, añadieron que se había omitido todo tipo de referencia a lo
dispuesto en el referido artículo, el cual establece que la
inamovilidad debía extenderse a diez (10) días continuos después de la
fecha en que se haga o se niegue el registro del sindicato, además de
omitir que también se omitió el análisis de lo dispuesto en el
artículo 427 de la misma Ley Orgánica del Trabajo, el cual señala que
mientras no se haya vencido el lapso para subsanar las faltas
verificadas por el Inspector del Trabajo, permanecerá vigente el
derecho de inamovilidad.
Conjuntamente con el presente recurso contencioso administrativo de
nulidad y de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ejercieron medida
cautelar de amparo constitucional, al considerar que se violan los
derechos y garantías constitucionales de sus representados, en
consecuencia solicitaron que mientras dure el juicio principal, se
suspendan los efectos de la declaratoria contenida en los actos
impugnados.
Al respecto, indicaron que era evidente que en el presente caso se
cumplía con los requisitos de procedencia de las pretensiones
cautelares de amparo, esto es, la presunción grave de violación de los
derechos fundamentales y el peligro de daño cierto ante el tiempo
necesario para decidir la presente controversia.
En efecto, y con respecto al primero de los requisitos mencionados,
indicaron que “(…) damos aquí por reproducidos todos los argumentos
constitucionales que fueron expuestos en el Capítulo V del presente
escrito, los cuales permiten evidenciar que la decisión tomada por el
Inspector del Trabajo se ha realizado con prescindencia total y
absoluta del procedimiento legalmente establecido, lo que constituye
una clara violación el derecho ala defensa y al debido proceso”.
Así, añadieron que se ha visto cómo en un “supuesto Auto de apertura y
ordenación de un procedimiento administrativo de registro de una
organización sindical” se ha incluido una decisión con carácter de
definitiva, que pretende desconocerle a sus representados el derecho
fundamental a la inamovilidad laboral, sin antes haberles permitido
exponer sus alegatos.
Con respecto a la urgencia necesaria para evitar que se produjeran
daños irreparables, señalaron que a raíz de las decisiones impugnadas
se ha procedido al despido de una gran cantidad de trabajadores de
Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA) y en tal virtud, dichos
trabajadores han iniciado los procedimientos administrativos
destinados a cuestionar esos despidos inconstitucionales.
Agregaron que si se mantenía la vigencia de las Providencias
cuestionadas, esos procedimientos administrativos culminarían con la
ratificación de los despidos, toda vez que se fundamentarán en la
ausencia del derecho constitucional de inamovilidad laboral, además
que consideraron evidente que los despidos representan un grave
perjuicio para cada uno de estos ciudadanos y sus respectivos
familiares, quienes se han visto privados de su única fuente de
trabajo.
En razón de las precedentes consideraciones, solicitaron que se
declare la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de las
providencias administrativas impugnadas y que en el supuesto negado de
no estimar procedente la nulidad total de dichas providencias
administrativas, se declare la nulidad parcial de las mismas en
particular, lo referente a la decisión mediante la cual se considera
que el derecho constitucional de inamovilidad de sus representados
había vencido.
Igualmente ratificaron la medida cautelar de amparo constitucional, a
los fines de que se suspendieran los efectos de los actos
administrativos cuestionados “(…) o al menos la decisión que se
refiere a la inexistencia o vencimiento del derecho a la inamovilidad
de nuestros mandantes, mientras dure la tramitación del presente
recurso de nulidad”.
II
DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL PRESENTE RECURSO
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para
conocer el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto
conjuntamente con pretensión de amparo cautelar y a tal efecto observa
lo siguiente:
Los actos administrativos recurridos han sido dictados por la
Dirección de Inspectoría Nacional y Otros Asuntos Colectivos del
Trabajo del Sector Privado, órgano nacional adscrito al Ministerio del
Trabajo, perteneciente a la Administración Pública Nacional, cuyos
actos están sometidos al control de los órganos del sistema
contencioso administrativo.
Siendo que la competencia para el ejercicio del control jurisdiccional
de los actos dictados por autoridades públicas como la del caso de
autos, no ha sido atribuido a otro órgano jurisdiccional, por la
aplicación del ordinal 3º del artículo 185 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, el conocimiento del presente recurso
corresponde a esta Corte, en virtud del control residual que de tales
autoridades le ha sido reconocida por el legislador.
Por otra parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia de fecha 20 de noviembre de 2002, (Caso Ricardo Baroni
Uzcátegui), señaló lo siguiente:
“(…) Para evitar mayores confusiones en lo relativo a la competencia
de los órganos contencioso-administrativos para el conocimiento de las
pretensiones que se esgrimieron frente a las actuaciones de las
Inspectorías del Trabajo, considera esta Sala necesaria la precisión
siguiente:
Las Inspectorías del Trabajo, según se deriva de los artículos 588 y
siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, son órganos públicos de
naturaleza administrativa, dependientes del Ministerio del ramo, y
desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de
competencias del Poder nacional, tienen autoridad, específicamente en
el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto,
orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública
Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal
como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos
589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley.
Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el
conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos
administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en
Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los
Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo, cuya competencia
se circunscribe a los procesos planteados en relación con las
autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Las Inspectorías del
Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están
sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le
confiere el artículo 185, cardinal 3, de la referida Ley, por tratarse
de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los cardinales
9 al 12 del artículo 42 eiusdem (…).
La competencia de los órganos jurisdiccionales, se insiste, debe
siempre estar atribuida por norma legal expresa, y de allí que el
conocimiento de todas las acciones contencioso-administrativas
fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano
administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros,
institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos,
fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es
el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala
Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. En esta
circunstancia ya ha insistido esta Sala en anteriores oportunidades,
entre otras, en sentencia de 13-8-02 (Caso: Francisco Díaz Gutiérrez)
(…)”.
En atención al criterio establecido en la sentencia parcialmente
transcrita de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
vinculante a tenor de los previsto en el artículo 335 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte
resulta competente para ejercer el control jurisdiccional de los actos
administrativos emanados de funcionarios adscritos a órganos
administrativos dependientes del Ejecutivo Nacional.
En vista de que a la pretensión principal se acompaña la accesoria de
amparo cautelar, resulta pertinente aludir a la sentencia de fecha 20
de enero de 2000 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, (caso: Emery Mata Millán contra el Gobernador del
Estado Delta Amacuro) en la cual se estableció que el tribunal
competente para conocer la pretensión de amparo cautelar es el
competente para conocer la acción principal, en los siguientes
términos:
"Al estar vigente el citado artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, surge una excepción a la
doctrina sobre la competencia en materia de amparo, contenida en este
fallo, y es que los tribunales, incluyendo las Salas de este Supremo
Tribunal que conozcan de procesos de nulidad de actos administrativos
de efectos particulares, o contra negativas o abstenciones de la
Administración, mediante recursos contencioso administrativos, podrán
a su vez conocer de los amparos previstos en el artículo 5° de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales,
siempre que el recurso de nulidad o por abstención de la
Administración, no se funde en una infracción directa e inmediata de
la Constitución, y siempre que la acción de amparo no se encuentre
caduca (…)”.
En atención a lo anteriormente expuesto, esta Corte se declara
competente para conocer el presente recurso de nulidad conjuntamente
interpuesto con medida de amparo cautelar. Así se decide.
III
DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO
Determinada como ha sido la competencia, pasa esta Corte a
pronunciarse acerca de la admisión del presente recurso contencioso
administrativo de nulidad interpuesto contra las providencias
administrativas s/n de fecha 9 de diciembre de 2002 y No. 003-001 de
fecha 6 de enero de 2003, ambas dictadas por el Director de la
Inspectoría Nacional y Otros Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector
Privado.
En tal sentido, esta Corte pasa a revisar las actas que conforman el
expediente de la causa, a los fines de verificar las causales de
inadmisibilidad previstas en los artículos números 84 y 124 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, excepto la caducidad y el
agotamiento de la vía administrativa, en atención a lo previsto en el
artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, constatando que el conocimiento de la pretensión no
compete a otro tribunal; no resulta evidente la ocurrencia de la
caducidad de la acción; no se han acumulado acciones que se excluyan
mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; se ha acompañado
los documentos indispensables para verificar la admisibilidad del
recurso; no resulta manifiesta la falta de cualidad o interés del
recurrente; ni, la existencia de un recurso paralelo; por lo que en
consecuencia se impone admitir el recurso de nulidad ejercido. Así se
decide.
IV
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CAUTELAR
Declarada la admisibilidad de la pretensión principal, pasa la Corte a
pronunciarse acerca de la solicitud de amparo cautelar planteada por
la representación judicial de la parte recurrente y al respecto,
observa lo siguiente:
En el presente caso se pretende, por vía de amparo cautelar, la
suspensión de efectos de los actos administrativos impugnados, al
menos en cuanto se refiere a la inexistencia o vencimiento del derecho
a la inamovilidad de sus mandantes, mientras transcurre la tramitación
del recurso de nulidad, por existir, a decir de los accionantes,
presunción grave de violación de los derechos a la defensa, debido
proceso e inamovilidad laboral.
En cuanto a los requisitos de procedencia que deben acompañar la
pretensión de amparo cautelar que ha sido incoada, la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha
15 de marzo de 2001, (Caso: Marvin Enrique Sierra Velasco vs.
Ministerio de Interior y Justicia), señaló lo siguiente:
“(…) Es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que
condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados
naturalmente a las características propias de la institución de amparo
en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados.
Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer
término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción
grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional
alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en
segundo lugar, el perículum in mora, elemento éste determinable por la
sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que
exista presunción grave de violación de un derecho de orden
constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma
inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto
la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un
perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la
violación (…)”.
A los fines de analizar la existencia del “fumus boni iuris”,
entendiendo éste como el examen que el juez debe hacer destinado a
establecer la apariencia de ser jurídicamente viable la posición
fáctica del recurrente, basta entonces con determinar la existencia de
la presunción grave de violación de los derechos constitucionales
denunciados como vulnerados, por la emisión del acto impugnado, cual
es, en el presente caso, la declaratoria contenida en las providencias
administrativas impugnadas en cuanto al vencimiento del lapso de
inamovilidad de los trabajadores promoventes del sindicato UNAPETROL.
Con vista en lo anterior, encuentra esta Corte, preliminarmente, que
está determinado que quien invoca el derecho es en apariencia su
titular, por cuanto el acto administrativo impugnado declara la
inexistencia de la inamovilidad de los recurrentes, promoventes del
sindicato UNAPETROL.
Destaca esta Corte que el derecho a la inamovilidad está consagrado en
el artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela en cuyo tenor se establece lo siguiente:
“(…) Los promotores o promotoras y los o las integrantes de las
directivas de las organizaciones sindicales gozarán de inamovilidad
laboral durante el tiempo y en las condiciones que se requieran para
el ejercicio de sus funciones”.
En cuanto al mencionado derecho laboral, la Ley Orgánica del Trabajo
en su artículo 450 prevé que desde la fecha de la notificación
–formulada ante el inspector del trabajo- hasta la fecha de la
inscripción, los trabajadores en número suficiente para constituir un
sindicato, gozarán de inamovilidad, la cual durará desde la
notificación, hasta diez días continuos después de la fecha en que se
haga o se niegue el registro del sindicato.
Por otra parte, el artículo 427 del mismo texto legal establece que
“Las observaciones que a la solicitud de registro de un sindicato
pueda hacer el Inspector del Trabajo a los interesados de conformidad
con el artículo 425 de esta Ley, no privarán a sus promoventes de la
protección establecida en el artículo 450, mientras no haya vencido el
término para subsanar las faltas y conste que los interesados no lo
han hecho o se produzca la negativa definitiva de registro”.
En el presente caso y en cuanto se refiere al derecho a la
inamovilidad denunciado como conculcado, observa esta Corte que en la
providencia administrativa de fecha 9 de diciembre de 2002, luego de
ordenar a los promoventes proceder a subsanar las deficiencias
detectadas –con fundamento en la resolución No 2560 de fecha 11 de
noviembre de 2002, dictada por la Ministra del Trabajo, en la cual se
ordenó la reposición del procedimiento administrativo iniciado a
solicitud de los promoventes de UNAPETROL- se precisó lo siguiente:
“Se deja constancia que (sic), como quiera que la solicitud de
registro del proyecto de sindicato fue realizada el día 03 de julio de
2002, el lapso de tres (3) meses a que se refiere el párrafo final del
artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo, justamente culminó en
fecha 03 de octubre de 2002, de modo que, en esta última fecha también
venció el período de inamovilidad de los trabajadores promoventes del
referido proyecto de sindicato”
En este mismo sentido, en la segunda de las providencias impugnadas
(No. 003-001, de fecha 6 de enero de 2003) se precisó lo que a
continuación se transcribe parcialmente:
“Finalmente este Despacho ratifica el contenido de su auto de fecha 09
de diciembre pasado, en el sentido de que los empleados promoventes
del sindicato, así como los empleados adherentes carecen en estos
momentos de inamovilidad laboral, y cualquier otro que pretenda
adherirse con posterioridad, por cuanto la solicitud de registro del
proyecto de sindicato fue realizada el día 03 de julio de 2002, y de
conformidad con lo estipulado en el párrafo final, del primer aparte
del artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo, el período de
inamovilidad de tres (03) meses venció justamente en fecha tres (03)
de octubre de 2002”.
Del estudio de las actas que conforman el expediente de la causa,
especialmente del texto de los autos administrativos impugnados, se
constata que a juicio de la Dirección de Inspectoría Nacional y
Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Privado, la inamovilidad de
los promotores culminó en fecha 3 de octubre de 2002, pues desde el 3
de julio de 2002 –fecha de la solicitud de registro- transcurrieron
los tres meses de inamovilidad legalmente prevista.
Según quedó establecido en los actos impugnados, la autoridad
administrativa emisora del acto, declaró la culminación de la
inamovilidad efectuando el cómputo del lapso de tres meses de
inamovilidad previsto en el artículo 450 de la Ley Orgánica del
Trabajo, a partir de la fecha de la solicitud de registro del
sindicato, lo que hace presumir a esta Corte que indebidamente obvió
que la previsión legal del artículo 427 eiusdem que establece que las
observaciones, no privarán a sus promoventes de la inamovilidad,
mientras no haya vencido el término para subsanar las faltas y conste
que los interesados no lo han hecho o se produzca la negativa
definitiva de registro, tomando en cuenta que los actos impugnados
fueron dictados con ocasión de la decisión de reposición dictada por
la Ministra del Trabajo.
Observa la Corte que cursa en autos (folio 80) fotocopia de la
resolución No. 2560 de fecha 11 de noviembre de 2002, suscrita por la
Ministra del Trabajo, en virtud de la cual ordenó la reposición del
procedimiento administrativo al estado de que el Inspector del Trabajo
formulara las observaciones a que hubiere lugar, respecto a la
documentación consignada por los promoventes del proyecto sindical,
reposición que –como lo indica el texto del acto en referencia-
implica la nulidad del “acto resolutorio y los actos de trámite que se
hubieren sustanciado a partir del vicio detectado”, todo ello por
cuanto la autoridad jerárquica determinó que el funcionario emisor del
acto recurrido en sede administrativa –Dirección de la Inspectoría
Nacional y Otros Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Privado- al
omitir la notificación de los solicitantes acerca de las deficiencias
constatadas en la solicitud de registro del sindicato, había
conculcado el derecho a la defensa y al debido proceso.
Tales precisiones permiten a esta Corte establecer la presunción de
que el tiempo transcurrido desde la solicitud de inscripción del
sindicato, hasta la fecha de notificación de la primera de las
resoluciones impugnadas –s/n de fecha 9 de diciembre de 2002,
notificada el día 17 del mismo mes y año- fue efectivamente computado
por la autoridad administrativa recurrida, contradiciendo
presuntamente la reposición y nulidad de todo lo actuado, que fuere
ordenada por la Ministra del Trabajo, por cuanto, el Inspector del
Trabajo aparentemente dejó sin efecto la aludida inamovilidad,
mientras corría el lapso de los 30 días para corregir las
observaciones por él realizadas, dejando sin protección constitucional
a los trabajadores.
En virtud de lo antes precisado, esta Corte encuentra que existe en
autos suficientes medios de prueba para establecer la existencia de la
presunción –desvirtuable en juicio- de violación de derecho a la
inamovilidad laboral de los promotores y adherentes del sindicato
UNAPETROL y, en consecuencia, a la determinación del fumus boni iuris
.
De acuerdo con la anterior precisión, ante la existencia de presunción
de violación del derecho a la inamovilidad laboral y aún cuando el
perículum in mora queda determinado con la constatación de la
presunción de violación de derechos constitucionales, pasa esta Corte
a precisar que este segundo requisito debe entenderse configurado
cuando la medida, en este caso de amparo cautelar, se hace
indispensable para evitar que la ejecución del acto produzca al
interesado, perjuicios de imposible o difícil reparación en la
sentencia definitiva, en caso de que el acto sea declarado nulo.
En este sentido, las circunstancias fácticas permiten a esta Corte
concluir que la no suspensión de los efectos de los actos
administrativos impugnados, de resultar con lugar la pretensión de
nulidad, le causaría a los trabajadores promotores del referido
sindicato, un perjuicio probablemente irreparable con la sentencia
definitiva, por cuanto su ejecución pudiera conllevar al despido de
aquellos trabajadores que pudieran resultar favorecidos con la
inamovilidad aparentemente desconocida por la autoridad administrativa
emisora de los actos impugnados.
Determinados como quedaron los requisitos de procedencia del amparo
cautelar solicitado, se suspenden los efectos de las providencias
administrativas impugnadas, s/n de fecha 9 de diciembre de 2002 y No.
003-001 de fecha 6 de enero de 2003, dictadas por el Director de la
Inspectoría Nacional y Otros Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector
Privado, particularmente en cuanto se refiere a la declaratoria de
culminación de la inamovilidad prevista en la Ley Orgánica del Trabajo
para aquellos trabajadores promoventes de un sindicato. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:
1. - Se declara COMPETENTE para conocer el recurso contencioso
administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de
amparo constitucional los abogados Andrés Troconis González y Aquiles
Blanco Romero, actuando con el carácter de apoderado judicial de los
ciudadanos Horacio Medina, Jorge Rodríguez, Edgar Quijano, José
Alejandro Richter, Antonio Méndez, Marianella Castillo de Piñero y
Víctor Ramos, y de la organización sindical Unión Nacional de
Trabajadores Petroleros, Petroquímicos, de los Hidrocarburos y sus
Derivados (UNAPETROL), todos antes identificados, contra las
providencias administrativas s/n de fecha 9 de diciembre de 2002 y No.
003-001 de fecha 6 de enero de 2003, dictadas por el Director de la
Inspectoría Nacional y Otros Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector
Privado;
2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad
interpuesto;
3.- Declara PROCEDENTE la pretensión de amparo cautelar solicitada. En
consecuencia, se suspenden los efectos de los actos administrativos
impugnados hasta tanto se decida la pretensión principal; y,
4.- Ordena abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la medida
de amparo cautelar acordado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al
Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo a los ………….......... (……) días del mes
de ……….......... de dos mil tres (2003). Años 193º de la Independencia
y 144º de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
EVELYN MARRERO ORTIZ
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ
PRC/002/005